國際合作治理萊茵河水質的歷程與經驗

［荷蘭］E.莫斯特

1 概述

國際流域管理是處理水危機、防止水戰爭的需要。然而目前尚不清楚應以何種形式進行管理。有人建議成立具有執法權且財政獨立的強有力的跨國流域管理機構，有人寄希望于充當磋商與協作平臺的跨國流域委員會，也有人指出問題的重點不在流域，流域經濟、社會以及政治環境管理才是關鍵。無論如何，都將帶來一系列全新的問題，包括國際關系、區域經濟合作(如歐盟以及南部非洲開發合作)及虛擬水交易。

萊茵河管理，特別是保護萊茵河國際委員會(ICPR)，被視作國際流域管理的典范。在萊茵河流域內，20世紀兩度開戰的國家已就許多水議題達成協議，水質得到了較大改善。然而，目前尚不清楚，水質的改善是否歸因于這些協議?萊茵河流域管理經驗在多大程度上適合于其他流域?

本文試圖回答這兩個問題。描述了二戰后以水質為重點的萊茵河國際合作發展，討論了如何就萊茵河水質改善問題開展有效的合作，從而總結出可供其他流域借鑒的經驗。

2 國際合作的發展歷程

2.1 1963年之前的國際合作與ICPR的成立

萊茵河是歐洲西北部最大的河流，歐洲的主要工業區都位于該河流域內，包括德國的魯爾工業區、荷蘭鹿特丹附近的萊茵河口區。萊茵河被廣泛用于航運、污水處置(盡管點源污染已經大幅度降低)、飲用水水源及灌溉。該河也曾是一條出產鮭魚的重要河流，但由于筑壩、過度捕撈及水質下降等原因，其鮭魚數量從20世紀30年代開始減少。

1950年前，萊茵河上的國際合作僅限于航運及鮭魚捕撈。1815年，根據《維也納會議最終法案》第108款規定，成立了萊茵河航運中央委員會。1885年，荷蘭、瑞士和德國簽訂協議成立了鮭魚委員會，對鮭魚的捕撈手段做出了限制，同時對捕撈期也做了規定。目前萊茵河航運中央委員會依然存在，但鮭魚委員會從1950年開始就停止了一切活動，因為當時鮭魚已從萊茵河消失。

水污染從20世紀起受到重視。鮭魚委員會于1922年首次討論了水質問題及水質對鮭魚的影響，1928年再次討論了這些問題。1933年，荷蘭飲用水部門試圖將氯化物污染問題納入國際議程。還沒等到這些倡議有任何結果，歐洲就已開始出現經濟衰退、政治形勢惡化及二次大戰爆發。二戰結束后不久，荷蘭政府將氯化物議題提到了萊茵河航運中央委員會的議程上，1948年，又將該議題提到了鮭魚委員會的議程上。但該委員會認為它不具備解決污染問題的能力，因此，相關國家通過交換外交函件的方式成立了新的委員會，即ICPR。該委員會成員包括瑞士、德國、法國、盧森堡以及荷蘭，歐洲經濟委員會(即現在的歐盟)于1976年加入該委員會。

ICPR于1950年7月舉行了第1次會議，議題僅限于開展調研。但在1953年舉行的第2次會議上，就開始討論解決氯化物污染的問題，議題依然由荷蘭提出，因為荷蘭非常關注自己的飲用水及農業問題。氯化物污染源研究結果表明，法國的鉀礦是最大的獨立污染源(占排放總量的1/3)，德國的排放量也相當大。

在討論氯化物污染的解決方案前，法國和德國代表團就提出了擴大ICPR授權的問題。經磋商，1963年簽訂了萊茵河國際委員會公約，即著名的伯爾尼公約。該公約第1條規定，簽約國政府應在ICPR保護萊茵河康斯坦茨湖下游段框架下繼續合作。第2條規定了ICPR的職責:協調各項研究，提出萊茵河污染防治措施，為進一步的協議提供依據。與荷蘭的愿望相反，伯爾尼公約并沒有包含減排目標，也未將萊茵河的支流考慮在內，但ICPR成立了獨立的秘書處。

2.2 氯化物和化學品公約的簽署

在各國簽署了伯爾尼公約之后，ICPR的工作依然進展緩慢。組織開展了各種削減氯化物排放技術的研究，但這些研究大多原本就是為了推遲削減氯化物排放行動而進行的。在1972年10月25～26日舉行的第1次萊茵河部長會議上，就氯化物議題達成了協議。荷蘭促使法國同意分擔儲鹽(storing salt)成本。會議同意，所有ICPR成員國都應分擔儲鹽成本，并就此起草協議。隨后重點就儲鹽成本問題進行了磋商，技術及選址所需成本遠高于預計的1億法郎。保護萊茵河防治氯化物污染公約(氯化物公約)于1976年12月3日正式簽署。根據該公約，法國在1980年1月1日前將削減60%的氯化物排放量。第1階段削減20%，耗資1.32億法郎，其中荷蘭承擔34%，德國承擔30%，瑞士承擔6%。為實現削減60%的目標，將進一步“按照關于項目技術條款和條件以及成本管理的協議執行”(氯化物公約第2.3條)。成本分攤則維持上述方案不變(第7.3條)。此外，ICPR成員國同意其他氯化物排放維持現狀(第3條)。

化學污染直到1971年6月才受到重視。此時，萊茵河含氧量下降至歷史最低水平，魚類大量死亡，第1次萊茵河部長會議決定起草化學污染公約。荷蘭處于萊茵河最下游，也是磋商過程中最積極的國家，而法國，除向萊茵河排放氯化物外，未造成其他污染，在磋商過程中支持荷蘭。然而，因為德國的化學工業主要位于萊茵河流域，故懷疑荷蘭和法國企圖損害德國的化學工業，從而獲得不公平的化學工業優勢。荷蘭的大部分化學工業也位于萊茵河流域，靠近鹿特丹，但由于1993年之前ICPR監測網絡未對鹿特丹上游進行監測，因此，荷蘭的大部分污染未上報給ICPR。此外，荷蘭似乎對自己的工業施行嚴格管制熟視無睹:大部分污水仍未處理，新建管道也將未經處理的污水直接排入大海。與荷蘭的愿望相反，化學品公約磋商與歐盟危險物質指令磋商聯系在一起，而這一指令將在整個歐盟實施，消除了德國人的擔心。1976年12月3日，簽署化學品公約。毫無疑問，化學品公約體系和危險物質指令體系是一致的。簽約國同意逐漸消除“黑名單”物質排放并削減“灰名單”物質排放，這些名單包含在公約和指令的附錄中。簽約國將提交黑名單物質污染源清單，未經批準，不得排放該類物質。此外，ICPR將制定排放限值，這些限值經ICPR成員國一致同意后即對所有成員國具有約束力。至于“灰名單”物質，簽約國將控制其排放并制定國家減排方案。最終簽約國將監測“黑名單”和“灰名單”物質的排放及其濃度。

除氯化物污染和化學污染外，還討論了另外兩個問題:熱污染及ICPR的架構與權限。針對法國在萊茵河上新建若干電廠的計劃，德國將熱污染問題提上議程。在第1次萊茵河部長會議上，參與國同意新建電廠時配備冷卻塔，該措施可有效地緩解熱污染。直到2003年炎夏后，熱污染再次受到高度關注。荷蘭將ICPR的架構和權限提上議程。該國希望ICPR成為一個包括支流在內的全流域“萊茵河國際管理機構”。部長會議將成為最高機構，決策時采用多數通過的形式進行?，F有委員會應成為部長會議的顧問機構，同時還應加強ICPR秘書處的作用，但最終未達成任何協議。這一期間發生的主要機構變化是歐洲經濟共同體(EEC)加入伯爾尼公約。這在當時很有必要，因為歐盟成員國的許多環保問題要與EEC協商。

現代歐洲合作始于二戰之后，目的是通過合作促使聯邦德國從政治、經濟上融入西歐。1951年，法國、意大利、聯邦德國及比荷盧經濟聯盟的3個國家(比利時、荷蘭及盧森堡)簽訂條約，成立歐洲煤鋼共同體;1957年，簽約成立EEC，將合作范圍擴大到所有經濟領域;1968年，EEC成員國之間取消關稅;1992年，建立了單一歐洲市場，允許貨物及服務自由流通。同時，更多的國家加入了EEC。

1992年2月7日，在荷蘭馬斯特里赫特簽訂了成立歐盟的條約，該條約是歐盟的基礎。根據該條約，歐盟由三大支柱組成:①EEC框架下進行經濟合作;②共同的外交與安全政策;③在司法和內政領域進行合作。其中，經濟合作最為成熟。近年來取得的最大成就是2002年創立歐元:目前在28個成員國中，13個國家使用歐元。

自歐委會首次對關于共同體環境政策進行溝通后，EEC就開始重視水質問題。在該文件中，歐委會主張，制定歐洲環境政策不僅是為了保護共同體的環境，也是為了防止不平等競爭環境及共同體內新貿易壁壘的產生。在隨后的幾年中，相繼頒布了有關水問題的歐洲指令，如《危險物質指令》以及《水框架指令》(WFD)等。

歐盟已經發展為具有獨立法律地位的重要政治經濟組織。其指令對所有成員國均具有約束力。EEC條約第226條與第228條規定:如果成員國不正確執行這些指令，歐洲法院將會對其處以數百萬歐元的罰金。這些指令由歐盟的行政部門，即歐委會負責起草，然后經代表成員國的部長理事會及歐洲議會批準。在大多數領域中，包括環境保護，部長理事會采用多數通過的方式進行決策。因此，各成員國均具有舉足輕重的作用。該決策方式與程序，使得歐盟在歐洲環境保護，包括萊茵河水質保護中發揮了重要作用。

2.3 公約執行情況

事實證明，批準和執行氯化物公約非常困難。由于法國鉀礦所在地——阿爾薩斯地區出現抗議行動，法國政府拒絕將氯化物公約提交議會批準，隨后，荷蘭召回了駐法大使。之后進行了兩輪新的研究，1982年，國際研究委員會得出結論:在法國米盧斯附近實施底土注入法是可行的。因此，次年法國批準了氯化物公約，但后來的事實表明，由于深層巖石的滲透性不足以吸收鹽水，所以不能在選定的地點進行注入。于是，法國建議從1987年1月5日開始在地面進行儲鹽。

此外，有關化學污染的進展也很有限。由于許多黑名單物質在萊茵河流域并不存在或者因含量太低而無法檢測，因此，僅制定了4種黑名單物質的排放標準，并認為由歐盟來制定其排放標準更為合適。1979年提出的第1部排放標準為氯堿工業汞排放標準，但事實上，早在幾年前汞的排放量已減少。除德國以外的所有成員國立即批準了該標準，而德國則期待歐盟制定的標準。由于英國反對歐洲排放標準，直到1982年歐盟才出臺了汞排放標準。1983年，提出了鎘排放標準。1984年，提出了氯堿工業以外來源汞排放標準。此外，六氯化苯(666)、DDT、五氯苯酚以及四氯化碳的排放均按照歐盟制定的標準執行。

2.4 法律程序及磋商

在進行政府間磋商的同時，大量針對法國鉀礦的法律程序相繼啟動。1974年，清潔水環境基金及大量荷蘭商業菜園經營者啟動了第1個法律程序，14 a后，法國鉀礦決定向這些商業菜園經營者支付375萬荷蘭盾(約170萬歐元)以賠償其農作物損失。1981～1988年間，共有10名原告啟動了法律程序。2001年1月，上述訴訟塵埃落定，法國政府向荷蘭的北荷蘭省以及阿姆斯特丹市政府共支付5 000萬法郎(約合800萬歐元)，以賠償其飲用水水管因污染腐蝕而導致的損失。

除賠償損失外，訴訟還使萊茵河的水質問題受到了廣泛關注，同時也起到了預防污染的效果。就此而言，需提及的是鹿特丹市政府與化工行業之間簽訂的協議。當時，鹿特丹市政府正面臨污染港口清淤疏浚的巨額成本問題。為了解決該問題，政府一方面開始與化工行業進行磋商，同時著手污染民事責任的法律研究，1990年，就減排目標與萊茵河流域化工行業達成了協議。

2.5 桑多茲火災與萊茵河行動計劃

無論實際效果如何，這些法律程序通常都未被看作是萊茵河治理措施的重大突破，而桑多茲火災才被認為是萊茵河治理的重大轉折。1986年11月1日，位于瑞士巴塞爾附近的桑多茲化學公司倉庫發生大火，巨量殺蟲劑隨著消防滅火用水排入萊茵河，導致河水變紅且綿延幾千米，魚類大量死亡。媒體對此次火災進行了大量報道，11月12日，在瑞士蘇黎世迅速召開了萊茵河部長特別會議，并隨即提出了一個行動計劃，該計劃的目標既雄心勃勃又極具誘惑力，即在2000年前讓鮭魚重返萊茵河。

1986年12月召開的第7次萊茵河部長會議責成ICPR起草行動計劃。隨后，荷蘭政府邀請麥肯錫公司制定計劃草案。該公司建議重點解決點源污染及擴散污染，消除魚類洄游的物理障礙，恢復魚類產卵場。此外，政府還在計劃中提及三角洲的污染沉積物問題。

各方對該草案反應不一。瑞士未能較好地執行化學品公約，因為害怕索賠而保持低調;法國對該事故極為關注，持支持態度;德國的態度則游移不定。1987年5月，萊茵河行動計劃起草完畢，其中包含了許多物質減排50%的目標。荷蘭要求德國索賠清理河床的經濟損失，在將減排基準年定為1985年(非1987年)之后，德國才接受了該計劃。

萊茵河行動計劃目標如下:

(1)恢復萊茵河生態系統，截止到2000年，必須使水質達到允許較高等魚類品種(如鮭魚)回歸的標準。

(2)必須確保萊茵河可作為飲用水水源的標準。

(3)必須減少有害物質污染，改善河流沉積物質量，使之達到可用作陸地及填海的標準。

萊茵河行動計劃的主要行動:

(1)制定并量化整個萊茵河的水質目標。

(2)截止到1995年，在1985年的基礎上，在各個工業部門應用最新技術，以實現43種(組)物質減排50%的目標(1990年鉛、鎘、汞以及二惡英的減排目標提高至70%)。

(3)制定并執行減少意外排放措施。

(4)初步制定擴散污染源清單，制定減少擴散污染計劃。

(5)制定并執行有關水文、生物及形態變化的計劃，如研究建設魚梯的“鮭魚2000”計劃。

在之后的幾年里，荷蘭政府一直將執行萊茵河行動計劃放在最優先的位置。該做法給執行氯化物公約帶來了不利影響。比較棘手的問題是實現進一步的減排，即完成從減排20%到減排60%的既定目標。法國建議采用臨時儲藏的辦法實現該目標，總耗資為8.163億法郎(合1.1億歐元)，并根據氯化物公約分攤成本，但是，荷蘭覺得這樣做成本太高且環境收益有限，他們更愿意把錢投到萊茵河行動計劃中去。荷蘭對削減氯化物排放的興趣大不如前，原因是荷蘭的商品菜園經營者改種的作物對氯化物非常敏感，所以無論是否進行進一步減排，這些作物的灌溉用水都需要先進行脫鹽處理。

荷蘭政府注意到自來水廠協會(VEWIN)遇到了新問題，而該問題也成為妥善解決氯化物問題的契機。這個問題是:飲用水水源地艾瑟爾湖的湖水來源于萊茵河的一條支流。投資建廠時，荷蘭的自來水廠采用的減排量為60 kg/s。如果達不到這一減排量，就需要增加投資3億荷蘭盾(約合1.4億歐元)，相當于法國建議的臨時儲藏成本中，荷蘭需要承擔部分的3倍。然而，艾瑟爾湖的氯化物含量不僅取決于萊茵河河水的含鹽量，還取決于臨近維靈厄梅爾圩地排出滲流水的含鹽量。將該圩地在艾瑟爾湖附近的排水口轉移到瓦登海，即可使艾瑟爾湖湖水的氯化物含量達到設計要求，但付出的成本卻低得多。1991年，該方案以協議形式納入氯化物公約，也降低了荷蘭在法國儲鹽成本中應該承擔的比例。

2.6 ICPR 的新議題

在ICPR職責范圍擴大之后，1994年起草了包括其新職責在內的新“伯爾尼公約”。在1998年1月召開的第12次部長會議上通過了條約文本，但未正式簽署，主要緣于德國希望待WFO草案確定后再簽署，因此，該草案可能因此而需要修改。該條約最終于1999年4月12日簽署，2003年1月1日施行。

同一期間，ICPR邀請非政府組織(NGO)參與他們的活動。1996年，ICPR在年會召開之前舉行聽證會，這是ICPR召開的首次聽證會，13個國際非政府組織出席了此次會議。新伯爾尼公約規定了ICPR參與的活動，應該與相關非政府組織交換信息，在討論對其有影響的決策時，應事先征求這些組織的意見(第14條)。此外，ICPR可以將相關非政府組織接納為觀察員，觀察員可以全程參與ICPR的大部分會議，但是沒有表決權。2008年5月，來自環境、工業、航運以及飲用水行業的17個非政府組織已被列入其中。

萊茵河行動計劃于2000年結束，萊茵河部長會議于2001年1月29日通過了名為“萊茵河2020”的第2個行動計劃，包含4個方面的目標和措施:生態系統改善、防洪、水質以及地下水?！叭R茵河2020”在很大程度上是老萊茵河行動計劃的翻版，并無明顯變化。而WFD則顯得更為重要。

2.7 WFD 的實施

歐盟從1996年開始討論 WFD，于2000年12月22日正式頒布。WFD制定了歐洲水管理的框架，并對現有的許多水指令進行了補充，其主要目標是利用流域管理制度在2015年前使所有歐洲水體達到“良好狀態”。成員國必須確定本國河流的流域邊界，并劃分流域區的管理范圍。所有的流域區必須制定6 a一度的流域管理規劃以及各種措施方案。此外，在執行WFD的過程中，成員國必須鼓勵“所有利益相關方積極參與”，在規劃制定過程中必須確保進行3輪咨詢(第14條)。

WFD給萊茵河流域國家帶來了巨大的挑戰。與其他行動計劃不同，WFD具有法律約束性。歐盟成員國必須將這些指令轉換為國家法律且正確實施，否則將會被處以巨額罰金。在萊茵河流域正確執行WFD，要求流域內所有歐盟國家就環境目標達成一致，制定并協調相應的國家計劃措施，并最終實現目標。為了方便必要的國際合作，流域內所有國家(除意大利外)的水利部長在2001年召開的第13次萊茵河部長會議上達成協議，成立了萊茵河及WFD協調委員會。同時，ICPR秘書處兼作該協調委員會的秘書處。

當時，包括瑞士在內的所有流域內國家，都支持并著手實施WFD，因為第1個流域管理規劃必須在2008年12月前起草完畢。此外，執行2007年10月23日頒布的最新《歐盟防洪指令》的準備工作也在進行之中。

3 國際合作成效

戰后萊茵河國際合作取得了巨大成功，水質得到了較大改善，這些都歸功于ICPR。ICPR是20世紀90年代成立的幾個歐洲流域委員會的典范。特別是，萊茵河行動計劃被視為一個巨大的成就。盡管萊茵河行動計劃沒有法律約束力，但是，這個計劃的大部分減排目標都已經實現:33組物質已經達到或者優于規定的標準。其中，13組物質幾乎達標，另外12組物質的濃度非常低，化驗時無法檢測到。僅有7組物質的減排目標沒有實現。

然而，萊茵河行動計劃中這種商業化的做法并不能完全解釋水質改善的原因，事實上，在該行動計劃通過前，水質已得到較大改善。此外，歐洲在經濟等諸多方面的合作也推動了萊茵河水質協議的達成。另外，從20世紀70年代開始，WFD產生了巨大的影響。先后通過了危險物質指令，達成了化學品公約。然而，必須注意到，由于英國1983年之前一直阻止通過包含具體排放標準的子指令，因此，將化學品公約與危險物質指令聯系在一起，可能延緩了萊茵河行動計劃的進展。其他重要的歐盟指令包括《綜合污染防治指令》、WFD以及近期的《洪水指令》。后兩個指令目前已經納入萊茵河國際合作議程。

除ICPR與歐盟外，其他一些國際組織和論壇也在萊茵河管理中發揮了作用。水質問題在大馬哈魚委員會框架下被首次提到國際議程上(1922年);在1963年ICPR正式成立之前，萊茵河上游的康斯坦茨湖成立了保護委員會;萊茵河的兩條支流摩澤爾河和薩爾河，也成立了保護委員會。此外，1984年后，召開了幾次北海部長級會議。其中，1987年召開的第2次會議上通過了北海行動計劃，該計劃仿效萊茵河行動計劃并確定了50%的減排目標。在1990年召開的第3次會議上，對汞、鎘、鉛以及二惡英的減排目標被提高到70%。這些目標隨后均通過ICPR在萊茵河流域實現。

從嚴格意義上講，除歐盟以外，各國際組織都是政府組織，各國際論壇也都是由這些政府組織組成的。他們的所有決議必須得到成員國的一致同意。同時，各個成員國必須制定政策和制度執行這些決議，以表明國家這一層次的重要性。

從20世紀60年代后期開始，人們的環境意識不斷增強，這也促成了環境非政府組織的各種活動，而這些活動又進一步增強了環境意識。在荷蘭，值得關注的是由清潔水環境基金會啟動的各種法律程序。這些法律程序周期長、成本高，效果不明顯，但確實使萊茵河的水質問題受到了廣泛關注。其他相關活動還包括:1983年，荷蘭11個環境非政府組織在鹿特丹組成了國際水法庭。但是，使萊茵河水質問題再次受到強烈關注的因素卻是桑多茲火災。

環境意識的不斷增強也使成本和利益分配更加平均。上游國家常常對減少用水或水污染缺乏興趣，因為他們不得不分擔下游國家的成本并與他們分享利益。然而，應當注意的是，生態恢復措施不僅有利于當地的生態系統，而且有利于流域內所有國家。

另外，荷蘭的數家自來水廠采用了清潔水環境基金會啟動的法律程序，或者自己的法律程序。此外，從1951年開始，這些自來水廠自發地在國內和國際兩個層面上進行廣泛游說。

最后需要提及的是工業的作用。據報道，流域內化學工業所采取的措施比國家法定標準更加嚴格。可能與法律程序、國內立法、公共關系以及各公司為幫助遵守國內立法和改善公共關系而成立環境部門的活動有關。工業部門也在實施措施的過程中得到了新環境技術部門的支持。即使完全不采取任何措施，萊茵河流域的重工業越來越少，排放量也會減少。

綜上所述，萊茵河水質的改善是很多因素共同作用的結果，ICPR則發揮著非常重要的作用。ICPR沒有決策權，它提供的是1個磋商平臺，信息交換及信息傳播的平臺。ICPR協調成員國進行監測和研究，指導并報告各種協議的執行情況，為萊茵河國際管理提供了事實依據。

4 值得借鑒的經驗

重視流域管理的經濟、社會和政治環境的重要性。萊茵河流域國際合作的進展和成效取決于各種因素，如區域經濟合作、國內立法、局部利益、非政府組織的活動、不斷增強的環境意識、技術革新及災難。其他的重要背景因素還包括國際捐助機構的活動、國家政府的內部差異等。

萊茵河流域經驗同時也證明了跨國流域委員會的有效性，但對流域管理機構這一方案支持率很低。荷蘭一直試圖將ICPR變成萊茵河國際管理機構，但這種做法在政治上沒有可行性。此外，萊茵河國際管理機構可能會與各個國家管理機構產生難以協調的問題。該流域僅有的跨國流域管理機構為萊茵河航運中央委員會，職責范圍遠不及ICPR。世界上大部分流域管理機構的管理范圍都較窄，且執行的都是具體的任務。

由于背景因素的重要性，萊茵河流域的經驗無法簡單復制，戰后在歐洲西北部適用的方法不一定在其他背景條件下起作用。例如，萊茵河行動計劃在該流域的成功是因為各國政府承擔的政治和社會壓力，大大地彌補了該計劃無法律效力的弊端。在有些國家則不可能具備這樣的條件。

萊茵河經驗沒有提供一種萬能的解決方案，但提出的需要解決的問題值得思考。例如，不能斷定這種無法律約束力的協議一定優于具有法律約束力的協議;但在某些情況下，這種協議效果可能更好。萊茵河經驗表明了背景因素的重要性，同時也提供了清單。該清單可以用其他案例研究確定的重要因素進行補充。其中的許多因素已超出了任何利益相關者的控制，但可在一定程度上對這些因素產生影響。綜上所述，萊茵河流域的水質治理經驗在一定程度上可供其他流域借鑒。