供排水項目特許經營權的授予主體及其監管

鐘惠芳 天津城投集團 劉永光 北京節能環保中心

供排水項目特許經營權的授予主體及其監管

鐘惠芳 天津城投集團 劉永光 北京節能環保中心

自1997年國家計委批準了第一個城市供水基礎設施BOT試點項目——成都自來水廠六廠項目以來，我國市政公用事業從政府壟斷到逐漸進入市場化已經有近9年的時間了，2004年3月19日，建設部126令《市政公用事業特許經營管理辦法》頒布后，水務項目尤其是污水項目的市場化進程在2004、2005兩年間進展很快，國內外水務公司或看好水務市場的投資公司開始了國內水務市場領地的爭奪。然而我國市政公用事業特許經營行業尚未形成一個完整的法律框架，目前的主要法律依據就是建設部126令及各地方頒布的地方特許經營管理辦法。特許經營項目的相關主體，無論是政府方、投資方、融資方、監管方等對項目運作和運營中的許多問題都有一些困惑。

根據建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》的相關規定，特許經營權的授予主體是縣級以上人民政府。各省市也制訂了地區的特許經營管理辦法，這些辦法對授權主體的闡述內容各有不同，但對特許經營的授權主體的理解基本上是一致的，那就是各級人民政府，根據固定資產投資項目審批權限范圍內確定本區域內的實施特許經營的城市基礎設施項目，并授權相關主管部門進行組織實施。隨著市政公用事業改革的推進，各地區特許經營項目的開展，客觀上需要政府迅速建立一套與之相應的監管體制。

1 政府監管的出發點和目的要明確

供排水屬于市政公用事業，是為城鎮居民生產和生活提供普遍服務的行業，直接關系到公眾利益和老百姓的生活質量，隨著國家對市政公用事業的市場化推進，特許經營成了目前供排水市場化的主要形式。政府的角色從市政公用的服務方轉化為委托方，同時政府又要代表公眾利益對特許經營事業進行監管。

建設部于2005年發布了《建設部關于加強市政公用事業監管的意見》，強調充分認識加強市政公用事業監管的重要意義，在推進市政公用事業市場化進程中，始終堅持代表最廣大人民群眾的根本利益，把加強市政公用事業監管擺到重要的議事日程，落實監管責任，抓好監管工作，促進市政公用事業的健康發展。然而國內有很多項目，招商方過分強調資產的增值，從而導致水價過高，最終來承受提價負擔的還是老百姓。同時政府反過來又強調監管，對特許經營項目的運營主體進行管理上的控制和成本的嚴格監管。但事實上，特許經營是一種契約經濟，各市場主體之間的所有行為均按契約進行，特許經營項目就是特許經營協議和所有的附屬協議，雙方的權利和義務已經被界定的清楚和明確，而監管應該就是保證協議條款的履行，這一點應該作為監管根本的出發點。同時政府不應該僅是盯住投資運營商的成本，為制訂價格做依據等。

根據對行業以及項目的調研，可以得出對初始水價影響最大的是資產的評估價值或者是初始總投資，現在各環保公司做BOT項目強調，在建設自來水廠和污水廠過程中要將功能性放到第一位，非經營性資產盡量減少。運營成本的節約體現的是一個運營公司的管理水平和技術水平，是其盈利的核心競爭力所在，政府應當重視的是初始價格的確定。供排水的服務費價格，屬于政府指導價，而非市場價，受控于政府物價部門，同時依據雙方確認的調價公式來進行價格的微調，除非有特殊原因，這個價格調整是比較小的。

同樣是服務于公眾的通信事業，政府是否代表公眾履行了監管業務呢，老百姓最有發言權，這樣做一個對比就是想說明一下，公用行業政府監管是應當有的，但出發點要明確，監管是手段而不是目的，一方面要切實從人民群眾的根本利益出發，另一方面也要考慮市政公用事業改革推進的動力，也就是投資人的積極性。不能過多干涉運營商的經營，盯住運營成本不放。

供排水監管的目的無非是從數量和質量兩方面，和協議要求是一致的。水質有國家環保部門依法監管，水量有協議甲方監管，不知政府監管還要監管什么。

2 建立政府監管的法律依據和監管規范

政府監管應當有立法依據，而且應當至少與市政公用事業的改革同步。在發達國家，基礎設施產業的改革過程中，政府監管體制是根據產業改革的目標而事先建立的。通過專門的立法授權而非間歇性的行政改革所產生的監管機構成為推動產業組織變革，監控市場秩序，完善監管方式的權威組織。與此相對照，我國的基礎設施產業改革,直到現在，仍然往往習慣于以事先缺乏廣泛討論的目標模糊的改革政策取代立法，使得政府監管體制的建設難以在規范的法律框架內得以明確和穩定的進行。

因此，不但產業組織的改革缺乏整體預見性,而且由于監管體制建設的滯后，某些已有的改革也無法達到其合理的目標。政府、消費者、運營企業及投資者等相關利益團體之間難以建立起一種激勵相融和共贏的良好機制。

3 成本監管與調價之間的相互關系

目前政府監管的主要目的是對市政公用事業產品和服務的成本監管。與一般的競爭性行業不同，城市供排企業的產品和服務屬于準公共產品。由于水價受到政府的嚴格管制，企業不能通過市場的杠桿作用來調整水價，以支付實際的服務成本和收益。調價的方法一般是在特許經營協議或其附屬協議中約定一個調價公式，一般以兩年為周期或根據成本構成要素的變化幅度作為啟動調價公式的條件，由雙方根據成本變化情況，進行調整。

但在實際調價過程中，政府監管部門及物價管理部門往往要求查看企業的財務報表，解析污水運營企業污水處理的實際成本，并不是完全依據物價變化及費率變化來進行調價，這勢必影響水務運營企業進行節能降耗降低成本的積極性，因為成本控制得過低反而影響水價的上調，降低企業的利潤空間。可能會產生與政府激勵經營和作業者改進技術、開源節流、降低成本的初衷相悖的局面。因此，政府應慎重考慮對特許經營項目經營者的成本進行合理監管。應當制定相應的標準和定額并結合項目協議約定的前提去衡量運營企業的合理成本，充分尊重特許經營協議在特許經營項目中的作用，以協議約定為根本出發點。政府在協議談判和簽署過程中應當充分考慮監管需要，事先將其反映到協議內容中去，做到監管有理有據，而且切實可行，而不是要強加給運營商和項目運營實體。

4 結語

對于特許經營項目，從企業的角度來看，政府既是特許經營權的授予主體，又是特許經營項目的監管方，擁有球員和裁判員的雙重身份。通過對行業的廣泛調研和項目的具體運作經驗，我們嘗試提出一個大膽的設想供政府及相關研究機構探討，即對于市政公用特許經營項目的監管可以成立獨立于政府和企業之外的第三方協會組織來管理，該行業協會的成員可以來自于政府主管部門成員、享受市政公用設施服務并支付費用的群體，即社會公眾及投資運營方的代表。這樣既不會有失公平，也可以解決政府多重身份的予盾。