從中央與地方關系看“令行禁不止”問題

張錫恩

“三令五申”根源于政治和政府體制缺乏明確合理的法定權益分割機制，要改變禁令泛濫的局面，應進行大力度的政治和政府體制改革。權益劃分只有明確合法，才能有法可依；權益分割只有公平合理，才能有法必依；權益配置只有正當適度，才能執法必嚴、違法必究。良法善治實現之日，正是“三令五申”消亡之時。

多少年來，在各級領導干部講話、各級黨政機關文件和各類新聞媒體報道中，“三令五申”早已成為使用頻率最高的詞匯之一。在很多領域，已有明確的法律法規但卻不能得到有效執行，還需要不斷地發文件、定制度、下“禁令”、搞“不準”。比如，中紀委、中組部嚴令禁止“拉票賄選、跑官要官、買官賣官”，人事安排不準“優親厚友、任人唯親”；法院嚴令辦案人員“不徇私情”、“不收禮”、“不吃請”；檢察院嚴令禁止“超期羈押”、“玩忽職守”、“濫用職權”；教育部嚴令禁止“亂收費”、“增加學生負擔”和高校違規招生的各種腐敗行為；但是其效果卻如“領導干部下井令”幾成一紙空文；發改委三令五申難抑形象工程、房產炒作；更有“三令五申”保障房分配“不保障”，公款吃喝、公車私用禁不住，等等。禁令五花八門，“三令五申”“持續昌盛”，這幾乎是當前我國依靠禁令治理的一種常態縮影。

“三令五申”卻不能“令行禁止”的歷史溯源

從歷史演變進程來說，“三令五申”在不同時期具有不同的因緣和目的。據說故事原出于《史記》的《孫子吳起列傳》。春秋時候，著名軍事家孫武攜帶自己寫的《孫子兵法》去見吳王闔閭。吳王與孫武談兵中曾問：用你的兵法練兵，可以用宮中婦女來試驗嗎？孫武說可以。于是吳王召集180名宮中美女，請孫武訓練。孫武將她們分為兩隊，用吳王寵愛的兩個宮姬為隊長，開始進行向前向后和向左向右轉的步伐訓練。但眾女兵不單沒有依令行動，反而笑作一團。孫武反復申明訓練指令，眾女兵仍不聽令，遂命左右將兩女隊長斬了，再命兩位排頭的為隊長重新訓練。此后眾女兵開始依令而行，認真操練，再不敢兒戲了。后來，人們把孫武向女兵再三解釋的做法，引伸為“三令五申”，即反復多次向人告誡的意思。

今天看來，當年兩隊長被砍頭可能也是“冤案”，因為當時“三令五申”的內容中是否有“不聽令即殺頭”不得而知；有史者稱可能是孫武為顯擺威權而臨時制作的“惡令”，而且吳王雖曾要求兩宮女免死，實際上“惡令”得以執行，不是吳王與孫武暗自合謀，至少也是得到吳王的默許，不過是共謀權威驗證的一個嘗試。因此，“三令五申”至少就內容來說在當時并不是完備的。

后來直到宋代，曾公亮在其撰寫的《武經總要》中，正式梳理和記載了三令五申的具體內容：“三令”，一令觀敵人之謀，視道路之便，知生死之地；二令聽金鼓、視旌旗，以齊耳目；三令舉斧鉞，以宜其刑賞。“五申”，一申賞罰，以一其心；二申視分合，以一其途；三申畫戰陣旌旗；四申夜戰聽火鼓；五申聽令不恭，視之以斧鉞。這樣，“三令五申”的內容由不完備到比較完備，含義上由引申的“反復告誡”之意，轉變為將士作戰的明令規則。“三令五申”之所以長期存在，一是對法律規定的強調，二則是對其在不同時期具有不同原因和不同作用的補充。

從傳統專制政治來說，“三令五申”或許是中國集權政制的必然伴生物和扭曲表現。古代的科舉內容是四書五經，主張修身舉賢，廣施仁政；同時要求官吏們為人師表、為民父母、低薪養廉；但是由于官吏們的“低薪”不足以維持正常生存，不僅不能養廉，反而滋育了“十官九貪”的惡政；皇帝以默許官吏們的貪腐換取對自己的效忠，官吏們對皇帝表面效忠實際上則逃避“善治懲腐”的三令五申。

進一步說，在中國歷史上的專制政制中，缺少中央與地方明確分權的傳統。所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”；從孔夫子的“廢三都”到歷代王朝的不斷“削藩”，都是中央大一統強權統治的表現。在這種政制下，地方對中央、下級對上級沒有合法的積極分權和合理的利益配置，因而就會滋生非法的消極分權和非法的利益分割。故而，“三令五申”淵源于地方和下級的有法不依、有令不行、有禁不止，是地方對抗中央、下級對抗上級的非法的權益分割和爭取自身權益的異化形式。這種分權與集權的矛盾發展到一定程度就會爆發劇烈沖突，形成中國歷史特有的周期率：平均四五十年爆發一次農民起義，二三百年發生一次改朝換代。這種政制的遺毒在清王朝滅亡后，使得軍閥割據成為地方分權制約中央、地方間權益分割相互制約的特殊方式，甚至成為中國民主政治的特殊發展道路和特殊存在形式。

從現實政治實踐來說，“三令五申”部分原因仍在于政治和政府體制中缺乏明確的法定分權與合理的利益配置，不得不用禁令來治理各種非法的分權和利益分割。例如，現行的行政和財政體制中，上下級政府之間事權與財權不對稱。一方面事權層層下放，另一方面財權卻層層上收。比如義務教育、公共衛生支出等，均實行“市縣為主”的投入體制，但基層政府掌握的收入極其有限，造成了財政運轉困難。民間流傳的段子稱，“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政名存實亡”，正是這種財政格局的形象寫照。

“三令五申”的廣泛存在，在某種程度上反映了中央與地方之間、上級與下級之間的“無奈默許”。所謂“上有政策，下有對策”，禁令頒布者與禁令違抗者相互默許，互為生存條件。禁令背后的一些真問題如果解決不了，就只能是“三令五申”卻“令行禁不止”。

從禁令治理到法治管理的轉變

筆者認為，既然“三令五申”根源于我們的政治和政府體制缺乏明確合理的法定權益分割機制，那么就要進行大力度的政治和政府體制改革，才能消除三令五申的存在條件。

首先，要重塑黨的執政合法性基礎及其體制。重塑黨的執政合法性基礎，要求貫徹落實“三個代表”重要思想的黨建觀，實現以人為本、全面、協調、可持續的科學發展；重塑黨的執政合法性體制，要求破解黨政關系的難題，實現黨的領導法治化。

新中國建立后至今，雖經多次機構改革，但分權體制和利益配置機制并不健全，以至于非法的權益分割盛行，五花八門的禁令不絕。在法制基礎和法律形式上理順黨政關系，落實黨在憲法和法律范圍內活動的憲政原則，實現黨政關系和黨的領導法治化，在一段時期內仍是我黨面臨的重大建設任務。未來應該在人民代表大會根本制度的基礎上，完善體制機制，使黨在人民代表大會內部領導人民制定憲法和法律；實現黨的領導決策與人民代表大會的立法決策在時間上的同步和內容上的統一，實現黨的領導地位與人民代表大會是最高國家權力機關的法律地位的統一；而憲法和法律的貫徹實行，則又實現了黨的領導、人民群眾當家作主和依法辦事的結合統一，也就是社會主義法治國家的建成。

其次，要實現中央與地方間權益劃分的合理化和法制化。十一屆三中全會以來，我國逐漸形成了處理中央與地方關系的基本原則。現行憲法明確規定：中央與地方職權的劃分，要遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。中央與地方合理劃分職權和利益，其實質是要求在中央與地方之間實行權益合理配置的體制，這是國家權力結構在縱向劃分上的主要表現。一般情況下，中央和地方的權益歸屬，都應由憲法等法律作出明確的規定。中央在依法維護地方權益的前提下，應對地方權益進行有效的監督；與此同時，地方在依法維護中央權益的前提下，有權依法討論、決定本行政區域內各方面工作的權益劃分及其管理工作。一般來說，中央與地方職權和利益的合理劃分，要求凡是適宜于地方辦的事情和權益，都應由地方決定和享有；凡是應由中央統一掌握的權益，一律由中央統一掌握，并保證全國法律、政令的統一。鑒于中國存在中央分別與省、市、區和特區等多種類型的央地關系，極為復雜，制定一部《中央與地方關系法》或許是必要的、可行的。

最后，要實現地方與地方間權益劃分的公正化和法制化。地方間的權益主體眾多，關系錯綜復雜，為了減少上級侵犯下級、城市侵犯鄉村、強者侵犯弱者、大者侵犯小者的情況，保障權益分割的公平和正當，當前的迫切任務是要認真研究各種主體間權益劃分的公平正當的“適度值”，并圍繞這個“適度值”構建起一套權益調節和平衡的“公平機制”；同時，通過立法程序，制定有關專門法律，使這個公平機制法律化。筆者認為，可考慮制定一部《地方權益法》，更具體地規定地方與地方之間的職權和利益權限，使其權益關系合理化、公正化和法律化；同時制定一部《公平競爭法》或《反壟斷法》，消除各區域、各權益主體間的行政壁壘和資源商品封鎖，使生產要素的流動和經濟競爭有序化、規范化。

綜上所述，權益劃分只有明確合法，才能有法可依；權益分割只有公平合理，才能有法必依；權益配置只有正當適度，才能執法必嚴、違法必究。良法善治實現之日，正是“三令五申”消亡之時。

（作者為山東大學政治學與管理學院教授，博導）