縣級政府自主性決策研究意義與視角

孫廣廈

【摘要】加強對縣級政府自主性決策的研究，既契合新形勢下加強縣域政治發展與體制變革研究的理論要求，又符合破解省管縣體制下縣級政府決策新問題的現實需要，有助于解釋和厘清學理研究與權力實踐中的矛盾觀點。從分權化改革這一時間維度來看，縣級政府決策具有自主性凸顯，政府體系“同構”、“一體”等共性特征，但同時它又具有縣域決策實踐的個性特征。

【關鍵詞】縣級政府自主性決策體制改革政府行為模式

如何確立有效而規范的政府行為模式，歷來是中國政府體制改革面臨的一項根本性課題。其中，縣級政府的自主性決策又是我國地方政府行為鏈條上亟待改革與探究的關鍵一環。所謂自主性決策，即在上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量之外，具有相對獨立的決策空間，可以按照自己的意志選擇政策問題、設定政策議程、規劃政策目標與方案并將之付諸實施的行為過程。

縣級政府自主性決策研究的意義

作為我國歷史最悠久、結構最完備的基層政府，縣級政府可以說是我國地方政府的縮影。在我國現有的制度條件下，仍有必要著力加強對縣級政府自主性決策問題的研究，進一步剖析和挖掘出制度約束下縣域政治的不同層面和結構。

一是契合新形勢下促進縣域政治發展與體制變革的現實要求。自2009年以來，中央政府針對縣級政權推行了一系列重大改革舉措：大規模推進“省管縣”體制改革；縣委書記由省直接任命或就地提高級別，如提為正（副）廳級；中組部、中央黨校集中培訓全國縣級“一把手”等，表明中國的政治發展將漸趨扁平化，縣域發展成為重中之重。在新形勢下，縣級政府擁有前所未有的自主決策與選擇空間。然而，縣域治理多重任務錯綜交織的復雜態勢，使得其自主性決策越來越呈現出多面和多變的景象。探究縣級政府自主性決策的內在機理和運行機制，是促進縣域政治發展與體制變革的題中之義。

二是破解省管縣體制下縣級政府決策新問題的理論需要。縣級政府自主性決策的水平和質量直接關系到國家政權的公信力，也是區域政治生態的直接反映。然而，目前縣級政府恰恰成為決策失誤或者政策變形的“重災區”，決策體制與機制問題頻發，縣域政治生態環境惡化趨勢愈演愈烈。2009年在全國范圍內推行的省管縣體制改革，既是縣域經濟發展的現實需要，也是促進城鄉一體化實現城鄉統籌發展的客觀要求。它在一定程度上擴大了縣級政府的自主決策權，但同時也帶來了一系列新的挑戰：如何有效規避縣級政府決策權擴大可能引發的決策失誤風險；如何科學銜接縣級政府決策與省級政府的政策規定和要求；縣級政府在自主決策過程中如何應對與地級市的潛在矛盾等。剖析縣級政府自主性決策產生、運行與擴張的行為機理，必然有助于提前預判和妥善解決“省管縣”體制下可能衍生的縣域決策失誤、權力濫用、矛盾激化、區域摩擦、盲目逐利求績等問題，①并且更為系統地認識縣政改革的現實問題。

三是有助于解釋和厘清學理研究與權力實踐中的矛盾觀點。縣級政府自主性決策的空間究竟有多大？理論界和當政者的聲音相悖離，可謂“無能論”與“全能論”并存。

相當多的研究者認為縣級政府的權力非常大。對此，有的學者甚至用“地方國家”（local state）來形容。②盡管根據《地方政府組織法》的規定，地方政府所有的權力都來自于中央政府的轉讓、授予或委托，然而事實上，除了外交、軍事、國防，在其他領域他們幾乎都擁有相當的自主決策權。縣級政府的職能幾乎無所不包，差不多每個縣都是一個“小中央”，要管理“所有的事情”，其職能涉及經濟、科教文衛、交通、民政等各個領域。③而縣級政治系統中掌握決策權的精英們仍普遍抱怨沒有實權、上級干預過多等。一項針對近800位縣委書記進行的問卷調查顯示，有91.7%的縣委書記贊同“縣鄉政府承擔了無限責任，但只擁有有限權力”，而有78.5%的縣委書記認為“縣鄉政府是一個功能不完全的殘缺政府……縣里沒多少實權，管理手段軟”④。

一方面是對縣級政府自主決策空間過大的不斷質疑，另一方面則是縣域決策者們的滿腹牢騷。那么，縣級政府自主性決策的真實圖景究竟如何呢？

后分權化時代的地方自主性決策

縣級政府自主性決策問題的凸顯，一方面是地方政府決策行為生態群落的微觀縮影，最直接地體現了地方政府自主性決策的共性特征；另一方面又因其獨特的政治生態而頗具個性特征。因此對縣級政府自主性決策的探討，必然涵蓋時間和空間兩個維度以及共性與個性兩個層面。

縣級政府自主性決策的時間鏡頭應首先定格于20世紀80年代前后，直接根源于1978年以來經濟性與行政性的分權化改革。某種意義上講，改革開放以前，包括縣級政府在內的各級地方政府并不具有其應有的獨立地位，他們只是從中央或上級政府獲得預算并用于本地區公共物品生產的角色，充當了上級政府計劃的執行者和代理人。1978年以來的經濟性和行政性分權化改革，不但重構了政府間關系以及政府行為的動力機制，而且“極大地提升了地方政府的自主性，為地方政府行為的選擇提供了一個充滿彈性的自主性空間”。⑤在這其中，“‘縣日益從一個固化的行政層級、一個被動的執行者，發展成為擁有自我意識的利益主體。” ⑥

同時，中國政府體系的“職責同構”特征和一體化行政體制決定了各層級政府自主性決策的共通之處，縣級政府也不例外。所謂“職責同構”，即不同層級政府在縱向職能、職責和機構設置上的高度統一，主要表現在政府機構設置和職責的“上下對口、左右對齊”。⑦地方政府權力各要素及其關系基本上是中央政府的“投影”和“復制”，政府體系整體呈現出“同構”和“一體”的特色。⑧所謂一體化行政體制，是指在一體化組織結構的前提下，中央擁有決策的制定權并通過全國統一的政策指導地方事務，協調地方關系。各地方作出的決策均在相同的政治制度和行政體制背景下，這又使得各地的決策過程難免具有某些同一性的特點。這種特點決定了研究縣級政府的自主決策行為，必須立足于一般意義上的共性特征。

縣級政府自主性決策的個性特征

從縣域層次來透視和研究地方政府的自主性決策問題，還必須立足于縣級政府的特殊性，充分考慮到“縣”在中國社會、政治生活中的特殊地位。盡管決策過程的同一性使得單個地方政府能夠在一定程度上反映整體系統的變化和問題，但是并不能因此忽略各級地方政府自身的特點，縣域政治與治理必然有其自身獨特的個性。

首先，就宏觀政治體制而言，縣級政府在整個政治體制中扮演著承上啟下的角色，是從中央到地方公共決策鏈條中的關鍵環節和治理單元。作為國家管理體制中承上啟下的基層政權，縣不僅是我國出現時間最早、持續時間最長的一級行政區劃，而且也是自秦朝設郡縣以來歷史進程中最穩定、變動最小的次省級行政單位。以縣為分析單位考察地方決策運作過程更有可能厘清中央、省、市與地方，地方權威與地方社會等多重權力關系。

其次，就中觀行為過程而言，縣級政府既是國家政策最重要的執行者，也是地方政府中最小的決策者。一方面，縣作為城市與農村的結合點，作為上級與基層的連接紐帶，承擔著執行上級的政策法令并將其傳到基層的任務。各項方針政策只有通過縣政過程，才能轉化為實際的行動指南。陳云曾指出：“我們常說，政策要根據當地的實際情況具體化……誰來化，主要是縣委”。⑨另一方面，縣級政府也是地方政府中最小的決策者。相較于縣級政府，鄉鎮政府的決策功能不斷弱化，而更多負載的是執行功能。

再次，就微觀決策生態而言，縣域政治生態比其他地方政府更為特殊。近年來縣域腐敗頻發，各類社會矛盾也激增，整體生態環境不容樂觀甚至有逐步惡化的趨勢。

綜上所述，著眼于時空與個性的雙重維度，有必要立足于學界已有研究成果，進一步探討、挖掘和凝煉縣級政府自主性決策的行為邏輯及其生成和強化機制。

（作者為中國青年政治學院公共管理系講師，北京大學政治發展與政府管理研究所兼職副研究員；本文系2012年教育部人文社會科學研究青年基金項目“制度約束下中國縣級政府自主性決策的實踐邏輯與擴張路徑探究”的階段性成果，項目編號：12YJC810021）

注釋

①羅依平，賀譯葶：“縣級政府決策制度化建設研究——基于‘省管縣改革的視角”，《理論探討》，2010年第1期，第56頁。

②⑦楊雪冬：《市場發育、社會生長和公共權力建構》，鄭州：河南人民出版社，2002年，第35頁。

③周振超：《當代中國政府“條塊”關系研究》，天津人民出版社，2007年，第167頁。

④肖立輝：“縣委書記眼中的中央與地方關系”，《經濟社會體制比較》，2008年第4期，第88頁。

⑤何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，北京：人民出版社，2008年，第26～28頁。

⑥朱光磊，張志紅：“‘職責同構批判”，《北京大學學報》，2005年第1期，第62頁。

⑧周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社，2009年，第30頁。

⑨《陳云文選（1956—1985）》，北京：人民出版社，1986年，第34頁。