江華“空心村”調(diào)查

彭小云

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)土資源部門(mén)在江華縣“空心村”問(wèn)題治理和預(yù)防上可發(fā)揮主觀能動(dòng)作用。

為全面了解湖南永州江華瑤族自治縣“空心村”相關(guān)情況，湖南省國(guó)土資源廳、永州市國(guó)土資源局專(zhuān)門(mén)組成調(diào)研組，以召開(kāi)座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、走訪群眾等形式展開(kāi)調(diào)查，基本摸清空心村演變的“江華樣本”。

現(xiàn)宅基地閑置三種類(lèi)型

江華共有23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為確保調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)全面，調(diào)研組委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組對(duì)其中15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部行政村進(jìn)行調(diào)查，共涉及332個(gè)行政村。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示宅基地閑置現(xiàn)象比較普遍，村莊內(nèi)一般都存在村內(nèi)空、占地多、道路亂、住宅散、公共設(shè)施配套差的特點(diǎn)。村莊內(nèi)舊宅基地閑置、廢棄情況有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)。

調(diào)查的332行政村中有27個(gè)行政村的閑置率超過(guò)50％(占調(diào)查總數(shù)的8．13％)，已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)空心村現(xiàn)象。

江華閑置宅基地主要有三種類(lèi)型：一是面積較小的宅基地，不能滿足建新房需要，這種現(xiàn)象在農(nóng)村建房比較普遍，閑置房屋中僅有30．71％滿足建新房的需求；二是公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)較差的宅基地，農(nóng)民不愿在原有舊宅基地“拆舊房、建新房”而另行選擇條件好的位置建房，這種情況亦相對(duì)普遍，閑置宅基地中區(qū)位和基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的占l8．88％；三是遭受旱澇、地質(zhì)等自然災(zāi)害威脅的閑置宅基地，已經(jīng)不具備基本生活條件，此次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的橋頭鋪鎮(zhèn)下蔣村和上宅洞村屬這種類(lèi)型。

江華原有村莊的建設(shè)基本是自發(fā)形成的，沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)劃和空間布局，導(dǎo)致宅基地布局雜亂。

主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是閑置宅基地和正在使用的宅基地交叉存在，村中道路、排水等基礎(chǔ)設(shè)施布局散亂，不同住戶(hù)利用基礎(chǔ)設(shè)施的便利程度差異很大，區(qū)位條件相對(duì)較差的地方往往閑置比例較高；二是宅基地與空閑地交叉存在，宅基地的走向、面積、形狀各異，房屋之間的空閑地與宅基地相互交錯(cuò)，空閑地的利用方式更是五花八門(mén)。

“空心村”帶來(lái)五大危害

出現(xiàn)大量閑置土地。農(nóng)民建新房“挪窩”不“騰籠”現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致舊宅基地?zé)o法收回重新利用，耕不能耕，用不能用，造成有的農(nóng)民多建多占，有的農(nóng)民無(wú)地建房，土地資源利用不充分，浪費(fèi)嚴(yán)重。調(diào)查涉及閑置的宅基地總數(shù)為10459宗，其中4324宗作為生產(chǎn)資料存放(占41．34％)，1735宗作為家畜禽養(yǎng)殖(占16．59％)，4400宗完全閑置(占42．07％)。

亂占耕地建房。由于原村莊內(nèi)舊宅基地未退還集體，無(wú)法充分利用，農(nóng)民建房往往采取“攤大餅”方式向村莊外圍拓展，沿通村公路延伸。因部分通村公路穿過(guò)耕地，農(nóng)民選擇在公路邊建房不同程度存在亂占耕地現(xiàn)象。

公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)困難。由于村莊向外圍拓展，內(nèi)部形成“空心村”，村莊布局零亂，村委會(huì)、活動(dòng)室、籃球場(chǎng)、衛(wèi)生所、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)計(jì)選址困難，道路網(wǎng)絡(luò)、給排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏整體規(guī)劃，布線困難，建設(shè)難度大，成本高。

影響社會(huì)治安穩(wěn)定。“空心村”現(xiàn)象中“攤大餅”式的違規(guī)建房易引發(fā)矛盾糾紛；“空心村”中閑置舊宅基地由于少有人住，缺少監(jiān)管，易成為犯罪分子窩藏?fù)?jù)點(diǎn)，給農(nóng)村穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重影響。

農(nóng)村安全隱患增多。“空心村”中閑置的舊宅基地多為磚木、土木和木結(jié)構(gòu)，疏于安全管理，極易引發(fā)火災(zāi)；缺乏維護(hù)的房屋極易在暴雨和大雪天氣下坍塌，導(dǎo)致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，完全不具備居住條件或已經(jīng)倒塌的總數(shù)為3312宗，占調(diào)查閑置宅基地總數(shù)的31．67％。

原因

經(jīng)濟(jì)發(fā)展、家庭小型化迅速。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是2000年以后，江華農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，富裕起來(lái)的農(nóng)戶(hù)90％以上都把蓋新房作為頭等大事。根據(jù)調(diào)研組現(xiàn)場(chǎng)走訪的四個(gè)村統(tǒng)計(jì)，2000-2010年，約有80％的農(nóng)戶(hù)已經(jīng)改造、新建住房或者近2年內(nèi)有新建住房的計(jì)劃。未有新建住房計(jì)劃的主要是經(jīng)濟(jì)狀況較差或者是移居城鎮(zhèn)的。

另一個(gè)重要原因是農(nóng)村家庭小型化迅速。農(nóng)村現(xiàn)在一個(gè)家庭成員數(shù)僅為3-4人，規(guī)模小了將近一半。現(xiàn)在的觀念是兒子長(zhǎng)大到了適婚年齡，結(jié)婚前在村莊外圍或者交通線兩側(cè)等區(qū)位條件較好的位置新建住房。婚后多數(shù)為老人住原有住房，年輕人住新房，原來(lái)一戶(hù)分為2戶(hù)；多數(shù)年輕人婚后外出務(wù)工之后，老人留村務(wù)農(nóng)和照看小孩，三個(gè)人守著新老兩座房子。

農(nóng)村新修住房越來(lái)越多，老的住房多數(shù)沒(méi)有拆除、宅基地未再次利用，導(dǎo)致農(nóng)村人均住房面積和人均建設(shè)用地面積迅速擴(kuò)張，造成農(nóng)村建設(shè)用地利用效率下降。

缺乏科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)。農(nóng)民建房基本無(wú)規(guī)可依，建房成為一種自發(fā)、無(wú)序的行為。農(nóng)民爭(zhēng)先選擇在公路兩側(cè)、村莊外圍等出行條件好的地段建房，而村莊內(nèi)部大量空閑地、宅基地沒(méi)有得到有效利用。

有些地方以國(guó)土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)牽頭做了一些村莊規(guī)劃，但這些規(guī)劃可操作性不強(qiáng)，與實(shí)際脫鉤，如果沒(méi)有外部無(wú)償資金的大量注入，這些規(guī)劃根本無(wú)法實(shí)施。如寧鄉(xiāng)關(guān)山村、望城光明村這些比較成功的村莊建設(shè)依靠當(dāng)?shù)卮迕袷菬o(wú)法短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，在現(xiàn)階段沒(méi)有大范圍推廣的可能。

農(nóng)村土地管理難度大。按照農(nóng)民建房的正規(guī)程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所需要核實(shí)“一戶(hù)一宅”情況，但由于原有住房地籍管理不到位，部分還沒(méi)有發(fā)證，戶(hù)籍上變動(dòng)也很容易，分戶(hù)比較容易，管理上漏洞比較大，沒(méi)有更好的辦法嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”政策。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所對(duì)農(nóng)民建房選址幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只要必要的資料準(zhǔn)備好，幾乎沒(méi)有任何手段能夠影響農(nóng)村建房布局。農(nóng)民違法用地的成本太低，縣政府先后幾次組織多部門(mén)對(duì)農(nóng)民在耕地上違法建房加以查處，也拆了一些房子，但是，造成的矛盾也很突出，農(nóng)民上訪、阻擾執(zhí)法時(shí)有發(fā)生；有的是拆了又建，現(xiàn)在農(nóng)村建一座房子最快只要3-5天，等發(fā)現(xiàn)之后，房子已經(jīng)蓋好，再去查處拆除的難度就更大。

農(nóng)民節(jié)約用地意識(shí)淡薄。農(nóng)民普遍認(rèn)為宅基地是自己個(gè)人擁有的私有土地，占了就是自己的，集體對(duì)責(zé)任田還可以調(diào)整，但不能調(diào)整宅基地，所以能多占就多占；有些甚至認(rèn)為自留地、責(zé)任田也是分給自己的，在上面蓋房別人管不了。

個(gè)體利益驅(qū)動(dòng)。近年來(lái)中央對(duì)農(nóng)民減負(fù)力度很大，農(nóng)民建房現(xiàn)在不能收取任何費(fèi)用，涉及占用耕地的，由縣統(tǒng)一安排補(bǔ)充，農(nóng)民不需要繳納占用耕地的相關(guān)費(fèi)用。這就造成農(nóng)民隨意占地的成本很低，節(jié)約集約用地的成本反而遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于粗放用地的成本，缺乏農(nóng)民節(jié)約用地的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素。同時(shí)，對(duì)于廢棄不用的宅基地，缺乏有效的宅基地退出具體操作機(jī)制。

自身的特殊原因。江華閑置宅基地狀況和“空心村”現(xiàn)象比永州其他區(qū)縣和全省其他地方突出，除了上述普遍原因之外，還受自身特殊原因影響。一是當(dāng)?shù)赝恋刭Y源構(gòu)成影響，江華人均土地面積多，人均耕地少，荒山空地多，部分農(nóng)民在荒山空地上蓋房比重新利用舊宅基地更為便利。二是受自然災(zāi)害影響，原有村莊不適宜居住。江華沿瀟水兩岸地勢(shì)較低的區(qū)域經(jīng)常受洪水威脅，造成居民紛紛外遷，例如江華橋頭鋪鎮(zhèn)上宅洞村在1994、2003、2008年遭受大的洪澇災(zāi)害，房屋損毀嚴(yán)重，70％的居民外遷形成空心村；三是受當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)觀念影響，江華屬于少數(shù)民族自治縣，當(dāng)?shù)卮迕裨趥鹘y(tǒng)上習(xí)慣以一宗一姓形成聚居的村莊，“祖產(chǎn)”、“風(fēng)水寶地”等觀念由來(lái)已久，客觀上給宅基地再利用增添了難度。

共性與個(gè)性的原因

總體而言，湖南“空心村”并不普遍存在，但此現(xiàn)象有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢(shì)。依據(jù)土地資源管理部門(mén)的職能職責(zé)，可在“空心村”治理和預(yù)防方面發(fā)揮積極作用。

對(duì)現(xiàn)有“空心村”治理建議。一是積極參與農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目規(guī)劃編制，在土地利用布局、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)、土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)等角度提出“空心村”治理的對(duì)策措施。 二是提出農(nóng)村建設(shè)用地置換方案，在盡量少占或者不占耕地的前提下選定農(nóng)村新建集聚區(qū)，設(shè)定戶(hù)均建設(shè)用地控制規(guī)模，提出新老宅基地置換方式。三是在專(zhuān)項(xiàng)資金安排進(jìn)行傾斜，根據(jù)實(shí)際情況，國(guó)土部門(mén)主導(dǎo)使用的新增費(fèi)、開(kāi)墾費(fèi)、農(nóng)土資金等可優(yōu)先向“空心村”問(wèn)題比較嚴(yán)重、迫切需要治理的村莊投入，優(yōu)先安排增減掛鉤置換指標(biāo)，與其他部門(mén)的資金一起，共同進(jìn)行系統(tǒng)治理，充分地發(fā)揮資金的積聚效應(yīng)。

預(yù)防新的“空心村”產(chǎn)生的建議。逐步建立完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，在現(xiàn)有條件下可選擇3—5個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。

試點(diǎn)內(nèi)容包括：一是出臺(tái)農(nóng)村宅基地退出的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，對(duì)于廢棄宅基地復(fù)墾產(chǎn)生的增減掛鉤收益、新增耕地指標(biāo)收益全額返回項(xiàng)目區(qū)，用于獎(jiǎng)勵(lì)宅基地退出(減少)的農(nóng)戶(hù)。二是建立農(nóng)村宅基地交易平臺(tái)。推行招標(biāo)、拍賣(mài)方式也許是當(dāng)前有效解決“空心村”現(xiàn)象的一種嘗試，這種供地方式把土地推向市場(chǎng)，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，即可實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值，又可增強(qiáng)人們的集約用地觀念。以縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立農(nóng)村宅基地交易平臺(tái)，對(duì)退出的宅基地可進(jìn)入交易平臺(tái)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)龠M(jìn)閑置宅基地再利用。三是對(duì)于復(fù)墾后的宅基地，如統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益歸原宅基地所有者；如沒(méi)有統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，優(yōu)先安排給原宅基地所有者耕種。四是鼓勵(lì)作為農(nóng)村臨時(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地利用，廢棄、閑置宅基地可優(yōu)先安排用于農(nóng)村作為臨時(shí)生產(chǎn)用地，如作為養(yǎng)殖場(chǎng)所、種植場(chǎng)地、加工場(chǎng)地等，減少生產(chǎn)活動(dòng)占用其他土地。

加強(qiáng)基層土地管理工作，重點(diǎn)包括加強(qiáng)基層土地管理信息化建設(shè)，依托二調(diào)成果，完善農(nóng)村宅基地管理信息檔案，為嚴(yán)格落實(shí)“一戶(hù)一宅”打下基礎(chǔ)；劃定宅基地審批空間范圍，在村莊規(guī)劃未全面展開(kāi)之前，在新一輪土地整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，劃定農(nóng)村“用地圈”范圍，以自然村為單位，農(nóng)民新建住房只能在“用地圈”范圍內(nèi)選擇；嚴(yán)格宅基地用地條件，宅基地審批時(shí)，嚴(yán)格核實(shí)現(xiàn)有用地情況，對(duì)于人均現(xiàn)有宅基地占地面積超標(biāo)的農(nóng)戶(hù)，如確實(shí)需要易址新建住房，則需簽署舊宅基地在規(guī)定時(shí)間內(nèi)退出的協(xié)議方可進(jìn)行新宅基地審批；對(duì)于“空心村”問(wèn)題嚴(yán)重的自然村，如村莊內(nèi)滿足建房基本條件，凍結(jié)其農(nóng)用地上新宅基地審批，促進(jìn)舊宅基地再利用。