《閑置土地處置辦法》修訂政府“犯錯”也要挨板子

伍振

2012年7月1日，修訂后的《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》）正式開始施行。該《辦法》與1999年頒布實施的《閑置土地處置辦法》（國土資源部第5號令）相比，其認(rèn)定閑置土地的標(biāo)準(zhǔn)更清晰，操作性更強；對閑置土地處置程序更加完善。除了規(guī)定重罰企業(yè)囤地炒地行為，同時也明確政府囤地也須追責(zé)。

增加強化政府原因?qū)е峦恋亻e置的責(zé)任條款是此次新《辦法》的一項重要內(nèi)容。這次修訂，細(xì)化因政府原因造成動工開發(fā)延遲的情形，區(qū)分政府原因和企業(yè)原因，明確因政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，對此采取協(xié)商方式處置。同時強調(diào)政府與土地使用權(quán)人在民事合同關(guān)系中的平等地位，規(guī)定因市、縣國土資源主管部門未按期交地導(dǎo)致土地閑置的，國土部門承擔(dān)違約責(zé)任，加強監(jiān)管。

新法強化政府責(zé)任

國土資源部政策法規(guī)司司長王守智介紹，新《辦法》對閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強。這次修訂在附則中作出名詞解釋，明確規(guī)定“動工開發(fā)”、“已投資額”和“總投資額”的具體標(biāo)準(zhǔn)，便于地方操作執(zhí)行。

另外，新《辦法》閑置土地處置程序更加完善，增加了閑置土地認(rèn)定的環(huán)節(jié)和方式，要求在確定土地閑置的事實、依據(jù)以及閑置原因的基礎(chǔ)上作出認(rèn)定結(jié)論；二是完善了征繳土地閑置費和無償收回土地使用權(quán)的程序，按照相關(guān)法律規(guī)定，收費和收回的批準(zhǔn)權(quán)限在政府，國土資源主管部門具體執(zhí)行，并細(xì)化了具體的啟動和操作程序；三是明確了土地使用者申請聽證和復(fù)議、訴訟的權(quán)利，保障土地使用權(quán)人的救濟權(quán)。

在中國的國有土地出讓模式中，供應(yīng)方一般是地方政府，需求方多是企業(yè)，而監(jiān)管者也是地方政府，地方政府既是一項市場活動的參與者，又是這項活動規(guī)則的制定者和監(jiān)管者。這是否在理論層面存在不妥之處，尚存爭議。

而在查處閑置用地的實踐中，過往只強調(diào)了企業(yè)的責(zé)任，對于供應(yīng)方的問題則少有涉及。但現(xiàn)狀是半數(shù)閑置用地原因都在政府，卻無法追責(zé)，這也令一些業(yè)界人士直呼不公。

國土部2010年8月發(fā)布數(shù)據(jù)稱，在各地上報的2815宗閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的占六成以上。政府原因造成的閑置用地中，拆遷難、更改規(guī)劃，大約各占一半。

正因如此，地方部門在涉及查處閑置用地時頗有顧忌，這也成為閑置用地查處率低、查處難的一個客觀原因。

一位國土部門官員表示，除去政府在土地出讓后又修改規(guī)劃，出讓前未完全解決拆遷問題等，政府部門的效率也需要提高，“時常企業(yè)和政府簽訂合同后，政府交地就晚了幾個月，企業(yè)為了開工去各個部門蓋公章又要花上很長時間，不少企業(yè)要為此花上一年時間”。企業(yè)的問題當(dāng)然要查處，但地方政府也要相應(yīng)精簡程序，提高效率。

此次修訂后的《辦法》也新增了“法律責(zé)任”一個章節(jié)，規(guī)定市縣國土主管部門未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項目不具備動工開發(fā)條件的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)違約責(zé)任。

此外，縣級以上國土主管部門及其工作人員違反《辦法》規(guī)定，要依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。

拆解 “捂地”利益聯(lián)盟

新《辦法》將過去空泛的“政府原因”具體化，列出了幾種被認(rèn)可的情形。但是，即使如此，地方政府如果默許開發(fā)商延遲開發(fā)，也會很容易提供合理的“政府原因”，因此，新《辦法》仍然不具威懾力。但是，新《辦法》可以成為地方政府督促開發(fā)商盡快動工的借口，因為中國目前急需啟動地產(chǎn)與土地市場，以緩解地方政府的財政壓力，這反映了中國政府的一種資金焦慮。也就是說，閑置土地處置辦法也許有助于“拆解”政商在土地上“捂地”的利益聯(lián)盟。

前期地方政府出讓的大量土地，由于地產(chǎn)調(diào)控的原因，大部分沒有開發(fā)。由于這些土地款只是繳納了定金，地方政府必須等到開發(fā)商將樓盤全部銷售后才能夠拿到完整的土地出讓金，因此，地方政府并沒有在這些已出讓但閑置的土地上獲得資金。而這種大規(guī)模閑置又導(dǎo)致進(jìn)一步出售土地變得困難。比如在北京，5月份包括住宅用地、商業(yè)用地、多功能用地在內(nèi)的經(jīng)營性用地出現(xiàn)零成交紀(jì)錄。而全國20個重點城市5月份土地出讓金237億元，創(chuàng)2009年3月來新低，前5月累計為1892.6億元，縮水1141億元。

這種惡性循環(huán)使得地方政府的土地財政面臨“斷炊”，并遭遇兩重困境：一是大規(guī)模的債務(wù)壓力，尤其是在過去幾年地方融資平臺急劇擴張后的天量信貸，由今年至未來幾年處于還款高峰；其次，中國當(dāng)前需要地方政府加大投資實現(xiàn)“保增長”目標(biāo)，而投資項目需要一定的資本金才能獲得信貸，如果不依靠出售土地，地方政府很難融到足夠的資金進(jìn)行又一輪投資。

地方政府只能期望土地市場重新活躍，來紓解財政與資金壓力。問題的關(guān)鍵在于房地產(chǎn)市場是否還有巨大的需求來消化掉這些土地，并滿足地方政府不斷膨脹的資金需求，如果一味地推供給拉動經(jīng)濟而遠(yuǎn)超需求，無疑會產(chǎn)生巨大的過剩。

房地產(chǎn)仍受嚴(yán)格調(diào)控的政策環(huán)境下，開發(fā)商只有將存量住宅出售，即套現(xiàn)后才有可能進(jìn)行下一步的投資計劃，否則，如果逼迫他們貿(mào)然動工必將被套牢。因此，目前要求開發(fā)商盡快開發(fā)土地的做法是將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到銀行和開發(fā)商，這長期而言將對金融穩(wěn)定造成巨大沖擊。政府不應(yīng)只考慮眼前利益而無視風(fēng)險。

同時，中國住房的剛性需求在逐步減少，由于人口政策原因，未來需求與供給將呈現(xiàn)截然相反的趨勢，中國正處于地產(chǎn)繁榮時代的拐點。中國要警惕繼續(xù)大規(guī)模的開發(fā)地產(chǎn)而無視市場所發(fā)生的變化，防止地產(chǎn)泡沫給國家的未來帶上枷鎖。

（資料來源：《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》）

延伸

《閑置土地處置辦法》更加完善，更具操作性

閑置土地處置重在預(yù)防。此次修訂，進(jìn)一步健全完善了相關(guān)制度，使《辦法》對閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強。

一是明確要求土地出讓必須是“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓，避免因拆遷等原因造成的土地閑置。辦法中規(guī)定，市、縣政府供應(yīng)的土地應(yīng)當(dāng)是土地權(quán)利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)必需的基本條件。

二是明確了出讓合同和劃撥決定書應(yīng)當(dāng)約定開工、竣工時間和違約責(zé)任，強化違約責(zé)任對土地使用者和政府雙方的約束，促進(jìn)土地及時開發(fā)利用。辦法中明確，國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書應(yīng)當(dāng)就項目動工開發(fā)、竣工時間和違約責(zé)任等作出明確約定、規(guī)定。約定、規(guī)定動工開發(fā)時間應(yīng)當(dāng)綜合考慮辦理動工開發(fā)所需相關(guān)手續(xù)的時限規(guī)定和實際情況，為動工開發(fā)預(yù)留合理時間。因特殊情況，未約定、規(guī)定動工開發(fā)日期，或者約定、規(guī)定不明確的，以實際交付土地之日起一年為動工開發(fā)日期。實際交付土地日期以交地確認(rèn)書確定的時間為準(zhǔn)。

三是在規(guī)劃、計劃、審批和供地等方面強化了上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門處置閑置土地的監(jiān)管措施，控制地方新增加閑置土地。辦法中規(guī)定，省級以上國土資源主管部門可以根據(jù)情況，對閑置土地情況嚴(yán)重的地區(qū)，在土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等方面采取限制新增加建設(shè)用地、促進(jìn)閑置土地開發(fā)利用的措施。

四是閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，操作性更強。5號令在執(zhí)行過程中，由于沒有“動工”狀態(tài)的具體標(biāo)準(zhǔn)，操作中經(jīng)常遇到用地者以“圍墻”為動工的現(xiàn)象，不利于閑置土地的認(rèn)定和處置。另外，開發(fā)建設(shè)面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積三分之一或已投資額不足百分之二十五的計算標(biāo)準(zhǔn)也不清晰，閑置認(rèn)定的難度很大。這次修訂，專門在附則中作出名詞解釋，明確規(guī)定了“動工開發(fā)”、“已投資額”和“總投資額”的具體標(biāo)準(zhǔn)，便于地方操作執(zhí)行。其中，規(guī)定“動工開發(fā)”在依法取得施工許可證后，區(qū)分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，分別確定標(biāo)準(zhǔn)；“已投資額、總投資額”均不含土地價款和相關(guān)稅費。

（摘編自《閑置土地處置辦法:強化政府原因?qū)е麻e置的責(zé)任》——中國新聞網(wǎng)，2012年7月2日）