我國礦產資源稅費制度存在的問題與改進

蔡鑫磊

我國現行礦產資源稅費制度還很不完善，存在諸多問題，這些問題的存在嚴重阻礙了我國礦業企業的快速發展和競爭能力的進一步增強，因此，我國需要加快礦產資源稅費制度改革的步伐。

一、我國礦產資源稅費制度存在的問題

1.礦產資源稅費制度設計目標錯位。礦產資源稅費制度的主旨是調節和規范礦產資源開發中利益相關者之間的關系。而我國在礦產資源稅費制度及其宣傳中，往往將礦產資源稅費的征收與提高資源開發利用率相聯系。礦產資源的開發利用率主要取決于礦產資源產權制度安排的合理性和礦業權市場競爭的有效性。我國礦產資源稅費制度設計不合理導致政策多變，成為影響礦產資源開發秩序混亂、礦業權市場不規范、礦產資源利用效率低下等問題的主要因素。

2.礦業企業增值稅設計不合理。礦業企業不同于一般的工業企業，它是從自然界直接獲取資源的初級產業，產品的增值過程不同于一般工業產品的增值過程。礦業企業的特殊生產過程決定了其發生增值稅進項稅額的業務較少，大量的增值稅銷項稅額無法抵扣，但是卻與一般工業企業遵循相同的增值稅稅率和繳納辦法。增值稅設計未考慮礦業企業生產過程的特殊性，對礦業企業而言有失公允。國外一些礦產資源大國都取消了礦業企業的增值稅，而我國非但沒有給予礦業企業增值稅優惠政策，反而增加了礦業企業的增值稅負擔。這種做法極大地打擊了礦業企業的生產積極性，增加了礦業企業的生產成本，降低了礦業企業的國際競爭力。

3.資源稅計征依據不充分。按照我國現行法規，征收資源稅的目的是為了調節自然條件形成的資源級差收入。按照礦租理論，此處應該征收級差地租，可事實上我國資源稅主要是從量征收。因此，我國資源稅的立稅原意與實際制度之間產生了矛盾。而世界上大多數國家對礦業企業都不征收類似于我國資源稅性質的資源超額利潤稅。原因主要有兩方面：一是經濟活動追求高風險高回報，礦業投資風險非常高，因此礦業投資都要求得到比其他行業更高的投資回報率；二是因礦業企業的資源條件差異而產生的收益差別可以通過征收所得稅加以調整。即使征收資源超額利潤稅的國家，也是對礦業企業超過基本的投資收益水平以上的利潤征收，一般按滑動比率計征。而且一般由中央政府征收，納入中央政府財政，而我國的資源稅名義上是共享稅，實際上是地方稅。因此從國際慣例來看，資源稅也沒有存在的依據。即便是要征收，也應該是針對超額利潤進行征收，而不應該從價或者從量征收。

4.礦產資源的耗竭特性未充分體現。礦產資源是一種不可再生資源，具有不斷耗竭的特性。人們過度開采，加快了資源的耗竭速度，給未來消費者留下無法挽回的損失。因此，在很多國家的礦產資源稅費體系中包含了資源耗竭補償費，用于尋找新的礦體，其實質是對當代人過度開采對未來消費者造成損失的部分價值補償。但是我國礦產資源稅費體系中沒有體現這一點。礦業生產活動會對地表、水文、大氣等自然環境造成嚴重的破壞，因此在礦業權出讓時應充分考慮礦業活動對自然環境的破壞程度，并征收一定的稅費以調控和治理礦業活動對環境的危害。

5.礦產資源稅費收入分配制度不合理。目前，我國的資源稅為地方稅。由地方政府收取并納入地方政府財政預算的資源稅，與法規中對資源稅是國家憑政治權力征收的定性相矛盾。按照產權理論，收益權是產權的有機組成部分，沒有收益權的所有權是沒有意義的。目前，礦業權使用費和礦業權價款按我國礦產資源分級分類管理制度，由相應的具有管理權限的各級政府部門收取，其收入納入相應級別政府的財政。盡管我國規定礦業權價款收入在中央與地方之間按“2∶8”分成，但地方政府仍在礦業權價款收入中得到大部分，與礦業權價款征收維護的是國家礦產資源所有者利益的法律規定相違背。

二、我國礦產資源稅費制度的改進建議

1.推動增值稅轉型。相關部門應該考慮礦業企業的特殊性，在繼續保留由中央財政增值稅返還政策的基礎上，推動生產型增值稅向消費型增值稅轉型，擴大礦業企業增值稅進項稅的抵扣范圍。如允許煤炭等礦業企業購建生產用固定資產（含安全裝備的投入）和礦井水平延深、開拓等井巷工程外購材料，按照17%的比例作為增值稅進項稅抵扣；允許煤炭企業從農民手中購進的煤礦特殊用料，視同農產品按10%的進項稅抵扣；支付的探礦權、采礦權價款和探礦權、采礦權使用費，依據取得的合法票據按17%的比例計算抵扣進項稅；支付給村鎮及農戶的青苗補償費、土地塌陷補償費、沉陷治理費、村莊搬遷費等，依據取得的合法票據或相關協議按17%的比例計算抵扣進項稅；其他針對煤炭企業的政府性收費，例如煤炭價格調節基金、煤炭可持續發展基金、水資源補償費、礦山環境治理保證金、煤礦轉產發展資金等依據取得的合法票據，按17%的比例計算抵扣進項稅等。

2.取消或者改革礦業企業所得稅。由于礦業企業在取得探礦權或者采礦權時已經交納了數額巨大的使用費或價款，而且取得探礦權和采礦權之后還需要持續不斷地投入大量的資金維持日常的運營，這不僅對企業的資金實力提出了巨大的要求，而且對企業的盈利能力提出了嚴峻的挑戰。但是，與一般企業所不同的是，礦業企業對自然資源的依賴性較大，經營狀況受自然條件的影響非常明顯，因此，礦產企業所承擔的風險較大。另外，礦產企業通常處于產業鏈的上游，對國民經濟通常會起到基礎性的重要影響。國家除了加強對礦產企業的管理、規范和監督外，更應該鼓勵和支持其發展壯大。因此，建議取消礦業企業的所得稅或者降低所得稅稅率，只進行象征性地征收。這樣可以提高礦業企業的盈利水平，增加留存收益，減少資金壓力，為企業的發展壯大積蓄力量。

3.取消或者改革資源稅。我國現有的資源稅制度與立稅原意相矛盾，在實踐中也沒有取得預期的效果，從量計征以及稅率設計的不合理，影響了資源稅效用的發揮。如果取消資源稅，由它所承擔的調節資源級差收益的功能，可以通過以下兩方面來體現：一是改革礦產資源補償費，在補償費中體現級差收益的調整；二是在征收的所得稅中調整資源級差收益。如果不取消資源稅，那必須要對資源稅的計征標準進行改革。建議以礦業企業超過一定利潤率的利潤為征稅基礎，稅率應該分不同行業重新確定。

4.改革礦產資源補償費。隨著資源稅的改革，原有的礦產資源補償費無論在內涵還是稅率確定方面也都要進行改革。改革后的礦產資源補償費應能體現以下幾方面：①礦產資源補償費是一種所有權性質的收費，是礦產資源的國家所有權的經濟實現；②如果取消資源稅，礦產資源補償費不僅要包含絕對礦租，還要包含級差礦租，用來調節資源級差收入；③將針對石油天然氣開采企業征收的礦區使用費納入進來；④將其他各項雜費整合為礦產資源補償費的一部分，體現對地方環境的保護和經濟發展的扶持。改革后的礦產資源補償費的費率應綜合考慮礦山規模、資源賦存條件及開采條件、礦產品的質量特性等方面。改革后的礦產資源補償費不僅體現了國家的礦產資源所有權收益，而且體現了資源級差收益。

5.建立資源耗竭補貼制度。由于我國沒有建立起資源耗竭補貼制度，使得礦產資源的勘查投資過度依賴國家財政，礦業企業投資缺乏積極性。同時，由于礦業投資環境不夠理想，民營資本不易進入，造成了資源勘查和開采接替不上的局面。建議實行資源耗竭補貼制度，規定礦業企業可以從凈利潤中提取一定比例作為勘查經費尋找補充新礦體，允許在稅前計入成本。這樣既可以減輕國家的財政負擔，提高資金使用效率和礦產勘查及開采效率，又可以減輕礦業企業的稅費負擔，提高礦業企業的生產積極性。

6.改革礦業權價款收入分配制度。礦業權價款收入已經成為我國許多資源大省非稅財政收入的主要組成部分。但是這些可支配資源卻主要集中在省市一級的地方政府手里，而縣一級地方政府只獲得很少的部分。雖然我國在礦業權價款收入分配上實行中央和地方“2:8”分成的制度，但是對礦業權價款收入在省、市、縣的分配卻沒有明確的制度規定。這使得大量價款收入被截留在省市一級地方政府手里，而真正應該獲得這部分價款收入作為對當地礦產資源耗竭的補償和經濟發展支持的縣級地方政府只得到很少的一部分。這種不合理的收入分配制度，制約了縣域經濟的發展。因此，應該改革目前的礦業權價款收入分配制度。建議礦業權價款收入在中央和地方“2∶8”分成的基礎上，省、市、縣實行“3∶2∶5”的分配制度，增加縣一級地方政府的分配比例。

總體來看，我國現行礦產資源稅費制度還很不完善，未能有效地實現政府合理分享資源租金收入的目的，未能有效地為投資者創造公平的競爭環境，未能有效地激勵礦業企業的生產經營行為，未能促進礦產資源的合理、長效、保護性開采。因此，只有加快我國礦產資源稅費制度改革的步伐，才能有效減輕我國礦業企業的稅費負擔，為我國礦業企業持續健康的發展創造一個良好的環境。

（作者單位：陜西燃氣集團有限公司）