論政策問題構建中的公眾參與

王騷　許博雅

摘 要：隨著政策科學理論與實踐的發展，政策問題構建日益成為政策分析的首要環節和政策科學家關注的焦點。公眾參與政策問題的構建是其實現價值訴求的必要途徑，也是公共決策民主化、科學化的基本要求和政策合法化程度提升的有效手段。然而，目前這一環節中的公眾參與卻是不充分的，并表現出零散性、附屬性、單一性和突進性等一系列問題。因此，必須以政策問題構建為核心，從政府與公眾的信息互動現狀出發，完善公共決策政府議程的全面公開機制。

關鍵詞：政策問題構建；公眾參與；決策民主化

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1003-1502（2012）06-0030-07

政策科學自20世紀50年代創建以來，由政策問題認定、政策方案規劃、政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結等動態運行環節所構成的框架，一直是理論與實踐研究的視角之一。在這一框架下，公共政策動態運行過程中的方案規劃和政策執行曾經先后成為理論與實踐研究的重點，并形成了豐富的研究成果。隨著民主價值在世界各國現實社會政治生活中的影響日益深入，公共決策民主化的討論焦點也主要體現在這兩個環節中。與此相比，針對政策問題認定環節的理論與實踐研究相對較少，往往只是作為政策規劃環節的內容而出現。然而，公眾參與作為推動公共決策民主化的根本途徑，如果不能在社會關注的前決策點——問題認定方面發揮作用，而只能在明確限定的問題下進行民主討論，即使這種討論在法律和制度的保障下可以充分進行，對于整個公共政策過程而言，其民主程度也是有限的，甚至會對公共政策和政府本身的合法性造成負面影響。因此，有必要對政策問題在整個公共政策過程中的顯要性加以闡述，對其基本屬性進行更為深入的認識，從而進一步探究這一環節中的公眾參與問題，推動公共決策過程民主化的發展。

一、政策問題的認定與構建

政策問題，可以理解為是需要通過公共活動才能夠得以實現而尚未實現的需要、價值或改進的機會。[1] 它根源于客觀的社會事實，但與一般意義上的公共問題并不等同，它不僅要在多數人身上有所體現，還需要引起政府及全社會的關注，并被納入政府工作程序，是擬將制定相應政策予以解決的問題。換言之，政策問題并不是既定的，需要通過一系列調查研究工作，獲得有關問題的性質、范圍及其嚴重程度等相關信息，在分析的基礎上對該問題做出基本的定性判斷，即確認所面臨的究竟是一個怎樣的問題。不僅如此，在政策制定過程中，作為首要環節的政策問題認定對政策問題的根源、條件、發生機制、發展變化和現實影響等內容的分析，又在很大程度上決定了政策方案制定和政策執行的方向和內容，并為政策評估與政策變動設置了總體標準。因而，對政策問題及其認定過程就需要進行深入的理論研究和技術分析。另一方面，政策過程本身不能脫離現實的政治環境，政策問題認定內嵌于社會政治活動過程當中，政策問題必須獲得相關政府部門、社會組織與公眾的認可，形成廣泛的共識，完成政策問題的最終認定。從現實中可以觀察到，政策過程與客觀社會條件之間的關系并不像技術分析所指出的那樣清晰可辨，而是很難從總體上發現二者間直接而清晰的關聯，甚至公眾對問題的注意力和政策行動之間的聯系也是不清晰的。究其根源，仍在于政策問題認定的復雜性在政策過程中所產生的重大影響。[2] 很顯然，“不確定”是政策問題的明顯特征。這意味著政策問題的認定實際上也是一個構建問題的過程，它不僅是一個從事實要素出發的技術問題，需要滿足技術上的可行性，而且還是一個需要考慮價值要素的問題，滿足政治上的可接受性。因此，政策問題的構建必然體現出技術可行與政治可接受這兩種基本屬性。

從歷史發展來看，對政策問題構建所包含的上述兩種屬性的認知經歷了一個發展過程。從技術層面看，20世紀50年代，以哈羅德·拉斯韋爾為代表的學者們創建了政策科學，并提出了公共政策過程階段論，即公共政策是以政策問題為起點，經由方案規劃、決策與合法化、政策執行和終結等環節構成的動態過程。雖然，政策問題的認定被作為首要環節確定下來，但從早期研究成果來看，學者們對政策問題的關注并不多；隨著社會問題的日益復雜以及政策科學理論自身的發展，越來越多的學者認識到政策問題本身的復雜性和深入研究的必要性，并開始對此進行深入的探索。基于赫伯特·西蒙的有限理性論，威廉·鄧恩提出了以問題為中心的政策分析框架。[3] 他明確地指出了構建政策問題的至關重要性，因為一個問題的性質、范圍及其嚴重性的相關信息總是要通過構建問題這一政策分析程序才能獲得，也正是由于對這一環節的忽視才導致了現實中政策失誤更多的來自于政策分析的“第三類錯誤”，即用正確的政策方案去解決認定錯誤的問題。[3]（60） 因而有必要構建以問題為中心的指導系統或定向機制：一方面，通過將政策問題分解到所有政策環節中，確保任一政策環節乃至整個政策過程的合目標性；另一方面，通過政策問題相關信息的反饋與補充，深化并調整決策者對政策問題的認知，縮小政策問題最終認定后與現實情況的差距，進而提升政策過程的現實適應性。關于這一點，如圖1所示。

20世紀70年代，查爾斯·林德布羅姆對傳統政策分析進行了批判，他指出，對政策制定過程的研究不能僅滿足于靜態的階段劃分研究法，這種將政策制定過程解析劃分為若干階段或小過程的研究途徑，不足以解釋政策制定的復雜性以及政策目標選擇和政策功效方面的差異性。[4]因而，應當從政治的、經濟和社會的環境或背景入手，以“互動的政策制定”來代替“分析的政策制定”，從動態中解釋和把握政府的政策制定活動與過程。在他看來，政策分析的價值在于增強了政治過程的合理性和說服力，但從根本上而言，分析只是一個政治互動的工具。[4]（34）不僅如此，林德布羅姆也初步提出了政策問題的復雜性和政治性特征，雖然他并沒有直接針對政策問題本身及其認定過程進行系統探究，但是從他對公共政策整體過程的分析中，可以看到不同的政策參與者會就其有限的信息資源和自身的利益訴求，從諸多社會問題中挑選出自己認為最具有顯要性的問題加以界定，并將之作為潛在的政策問題參與政治互動過程中，通過競爭、說服、交換等手段達成對政策問題的共識。關于這一點，如圖2所示。

在林德布羅姆提出“互動的政策制定”理論之后，價值要素被廣泛納入到公共政策分析研究者的視野之中，在此基礎上發展形成的“權力”框架和“官僚政治”框架，進一步指出了限制決策者和政策參與者“理性”的政治因素及其作用機制，[5] 強調了各主體之間的相對權力、信仰價值和政治利益的戰略考量對政策問題認定的影響作用。

綜上所述，政策問題的最終認定必然是技術分析和政治互動共同作用的政策問題構建的結果。雖然威廉·鄧恩等學者特別強調了“第三類錯誤”的嚴重性，并指出政策問題構建的科學性關鍵在于實質及規范問題要符合原先的問題情勢，但是現實中問題的規范闡釋究竟能夠在多大程度上與現實情境相符合，不僅取決于事實要素的完備性和分析技術的先進性，還會受到政治價值因素的制約。如果進一步深入探索政策問題構建中的“不確定”性，則會發現一個隱含性的事實，即以某一社會現象（狀況或情勢）表現出來的政策問題實際上具有多面性和復雜性，“人們體驗到的是問題的情勢而非問題本身，問題就像原子或者細胞一樣是概念的產物”，換言之，狀況和問題是有區別的，[6] 出現在公共政策過程中的政策問題實際上是“思想作用于環境的產物，是以問題情勢中抽取出來的要素為基礎分析構建出的結果”，[7] 在這一系列信息加工處理過程中，勢必要摻入人的解釋性知覺因素，使政策問題帶有主觀性與人為性。那么，在這種情況下，誰參與政策問題的認定，以何種方式、側重哪個方面構建政策問題，就將涉及大量的權力角逐和利害關系，并直接影響到社會資源的權威性分配。

二、公眾參與政策問題構建的特征

從現實中的政策過程來看，公眾參與政策問題的構建具有多種特征，并體現在價值訴求、現實條件與實踐等方面。把握這些特征將有利于分析公眾參與政策過程的現實問題和進行相關的對策探索。

（一）價值訴求

社會公眾是公共政策過程的參與者，不論是在西方國家的民主政治制度環境下，還是在中國向民主化決策體制轉型的進程中，公眾參與政策制定過程的重要性都日益得到了肯定與重視，并被認定為是確保政策符合民意及提高政策合法化程度的根本途徑。[8] 從宏觀層面上講，公眾參與政策過程反映著國家與社會的相互關系問題。在這二者的相互關系中，國家通過回應社會表達出的意愿和需求，滿足社會共同利益和民眾價值訴求，從而不斷獲得來自社會民眾的認可，使自身的合法性與權威性得到加強。合法性是一個內涵廣泛的概念，雖然在一般意義上講，政府機關在法律賦予的權限范圍內經由正當程序做出的行為，通常就被認定為具有合法（律）性，但事實上這種合法律性與合法性并不等同，它只能夠提高合法性的程度，使公眾更加關注政府及其活動的公正性或正當性。甚至在某些情況下，政府的一些活動，即使是官員們在憲法和法律規定的權限范圍內做出，也可能被認為不具有合法性，因為它可能與民眾的價值訴求和社會能夠接受的觀念離得太遠。[9] 因而，就公共政策過程而言，提高政策的合法性可以理解為就是提高政策的合理性或者是提高社會公眾對于政策的擁護度和認可度。[10] 那么，對合法性的判定就必須遵從其本質要求，即政府行為能夠獲得社會的認同、承認和支持，并在此信念的引導下，表現為公眾愿意服從并配合政府的權威性安排。

從公共政策的具體環節看，雖然有學者將政策合法化作為政策過程的一個環節，以強調其重要性，但事實上合法化的獲得是貫穿在公共政策從問題的提出和認定、政策形成到政策執行，再到政策變遷和終結的整個過程中。換言之，在政策問題構建這一前決策環節中，尋求社會公眾價值認同的活動就已經開始了。不僅如此，在上述對政策問題構建環節的探討中已經指出，政策問題的構建是在技術可行性和政治可接受性這兩個基本屬性共同作用下完成的。其中，政治可接受性的主體會隨著決策體制改革不斷擴展與調整，在中國決策體制朝著科學化、民主化轉型的制度背景下，公眾對政府決策的合法性認定日益受到重視，并逐漸突破“權力”框架和“官僚政治”框架壟斷政策議題的局面。在媒體言論不斷開放和新媒體技術的支持下，社會公眾的價值訴求和輿論導向成為了政策問題政治可接受性的重要組成部分。簡言之，通過公眾參與政策問題構建來擴展政策問題的政治可接受性就成為提升整體政策合法性的重要著力點。

（二）現實條件與實踐特點

實踐考察表明，社會民眾參與政策問題構建并不是無條件實現的無序過程，在制度、途徑和技術上都會對其形成一定的現實制約條件并體現出明顯的實踐特征。

從制度和參與途徑來看，公眾參與可以分為政府主導和社會主導兩種類型。其中，政府主導是現實中主要的公眾參與途徑，它有嚴格的程序和內容限制，主要包括代議、信訪、咨詢、公示、聽證等制度規定。在這些參與途徑中，提出與構建政策問題的主動權掌握在政府手中，公眾或公眾代表只能不定期地被動參與，其所表達出來的政策問題界定信息也往往缺乏充分性和代表性，且難以得到或者不會得到政府的及時回應。從現實情況來看，政府常態化信息溝通機制的完善和社會輿情系統的建設，可以使這種信息不全面性得到一定的彌補。但這種信息彌補工作仍是在公眾不知情或不明白目的的情況下進行的。雖然社會公眾在客觀上參與了政策問題的構建，但其主動表達權和具體闡明意愿的機會卻被忽略了。由此可見，在政府主導的方式下，公眾參與政策問題構建的行動是被動的、不明確的、缺乏互動性的。公眾自身在政策問題構建和政府議程中發揮的作用、自己所關注或提出的問題是否已得到政府關注、政府在正式議程上對該問題的重要性安排、同一問題不同側面受關注的不同情況等，這些與政策問題構建具體過程息息相關的重要內容在政府主導的方式及其相關制度條件下，社會民眾都難以充分了解。

隨著經濟社會的日益復雜化，廣大民眾的民主和權利意識不斷增強，民眾與公共決策的社會主導途徑有了明顯的變化，這種公民個體或群體自發形成的公眾參與途徑不存在特定的程序和內容限制，具有較大的自主性、隨意性和偶發性，民眾通過個體或組織的游說協商方式、大眾傳播方式，甚至游行抗議方式等來表達自己的政策訴求。與政府主導模式相比，這種社會主導模式下的公眾參與途徑在體現巨大優越性的同時，也體現出明顯的片面性和突進性等新的特點。在政策問題的構建方面，社會主導下的公眾參與雖然具有公開性和互動性，但是由于參與者的個人局限，也就從數量和側重點上限制了政策問題構建的充分性和全面性，社會民眾的參與往往表現為圍繞單一需求或不滿、以推動政策變遷為目標的參與行為。同時，在移動通信、互聯網等新媒體技術的支持下，公眾參與獲得了現代社會條件下更為便利的手段和途徑。某個相關事件的出現或集中的社會輿論，在得到媒體的廣泛報道后，會迅速傳播，形成公共決策的壓力，使得政府迅速作出反應，建立政策議程，構建并認定政策問題，出臺相應政策，進而使政策過程又顯現出了突進性的特點，而缺少了政策問題構建的觀念積累與認識的漸進。

所謂公眾參與的技術條件，是指與公眾參與行為相關的公民素質要求、信息資源、專業知識、表達與綜合能力等，即與上述參與途徑和硬制度條件相區別的軟技術條件。雖然上述參與途徑和制度條件在理論上對任何政策過程環節都適用，但是由于公共政策制定的不同階段對軟技術條件有著不同的客觀要求，因而導致在現實中社會公眾參與可選擇的途徑并不是任意的。比較而言，政策問題的認定是公眾參與途徑廣泛、可選擇性和作用發揮較大的一個政策過程環節，上述任一渠道都可以滿足公眾對其所關注的問題進行表達的需求，沒有特定的技術要求和條件限制；而政策方案規劃階段由于需要大量的信息和相關的專業知識，進行調研論證和詳細陳述等工作，一般公眾的參與成本高，實際能形成對話、發揮作用的可能性較小，這些具體的技術細節都限制了公眾在參與方案規劃方面的現實可能性和實際功效，因而由于技術條件所限，政策規劃環節實際上是政府以及政策分析人員發揮主導作用的政策環節，而社會公眾參與的重點應該放在政策問題構建這一前決策環節上。

將公眾參與的重點從籠統的決策過程具體到政策問題構建環節上，這不僅符合決策民主化、科學化、合法化的根本要求，而且也在制度上和技術上能夠成為公共參與發揮更大作用的一種現實選擇。然而，從現實情況來看，公眾參與政策問題構建的實踐活動存在著諸多問題。首先，在目前未對政策構建環節給予充分重視的情況下，公眾參與過程本身帶有附屬性的特點，通常作為政府意見征集或是公眾意見表達的附帶環節；其二，政府主導模式仍為主要的公眾參與途徑，這意味著，公眾缺乏參與構建政策問題的主動性，在內容的選擇上受到限制，往往局限在單一議題之上，難以形成諸多問題相互競爭的局面，這極易造成對重要問題的忽視或者導致對政策問題的構建缺乏全局性的分析；其三，政策問題認定體現出“自然無躍進式突變”特征，[11] 社會狀況是逐漸積累而成的，但公眾輿論和在其推動下的政策問題構建卻表現出了突進性的色彩；其四，從整體上而言，公眾參與政策問題構建呈現出零散性的特點，常規化、規范化的程度不高，不僅降低了政策問題構建的質量，也影響了公眾參與功能的有效發揮。以上這些問題體現出公眾參與的制度性和技術性約束條件與實踐特征，而所需條件的滿足，則要從政府與公眾間的信息互動系統入手，通過對其癥結的進一步剖析來進一步探索。

三、癥結與對策

如上所述，公民參與政策問題構建政府主導的制度途徑需要社會的活力，而社會主導的參與途徑需要制度的規范。為什么政策問題構建中的社會民眾參與，在中國的實踐過程中卻表現出了零散性、附屬性、單一性（不全面性）和突進性的特點？圖3中勾勒出的政府與公眾之間的信息互動的簡要過程，對這一過程進行剖析，可以找到相關的癥結。

如圖3所示，政府與公眾間的信息互動形成了一個半閉環的狀態，政府通過其問題搜尋機制將個體公眾和公眾議程中反映出的問題輸入政府系統內，再經由分析機制將部分重要問題納入政府議程，而后通過篩選機制，針對其中具有顯要性的政策問題啟動決策機制。在經歷合法化過程后，將旨在解決這部分問題的政策公之于眾（由于時滯的存在，以及信息不再以政策問題而是以政策的形式出現，因而筆者在圖中使用了虛線）。雖然，這個過程為我們所熟悉，但政府議程的公開程度及其進（分析）出（篩選）機制所含有的重大政治和社會意義，應該進一步深入分析。政府議程就是對政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定的時間認真關注的問題進行闡述和分析。議程設置的結果就是將一個社會問題轉變成可操作、可決策的政策議案。[6]（4） 在政策議程中，得到認定的政策問題轉變為政策議題，決定了政府將就哪些事項做出決定，就哪些問題做出處理，而那些未進入政府議程的問題只能以民眾談論的話題形式而存在，暫時不能得到實質性的解決。因而，在一定程度上，“決定哪些問題將成為政策問題甚至于比決定哪些將成為解決方案還要重要”。[12] 但正如圖3所示，政府所面臨的社會問題紛繁復雜，只有少數通過議程設置這一“篩選”環節的問題，才有可能爭取政府官員的關注，列入政府議程之中，并且，那些進入政府議程中的部分問題也有可能又消失了。那么，在政府議程不公開的情況下，針對這部分問題的相關信息很顯然將是對社會公眾封閉的。

當前的中國政府議程采用的正是這種帶有一定封閉性的半閉環信息結構，它直接導致公民個人及公眾議程與政府議程之間的偏差，并進而造成了公眾參與政策問題構建時的信息不對稱。在信息不對稱的情況下，這種偏差既可能是實際存在的，即政府與公眾所掌握的信息內容上的區別；也可能是感知上的，即公眾不了解自己的需求和意見是否為政府所掌握或關注，在長期缺乏回應性的情況下，就會對政府（不）行為產生誤解。一旦有相關的事件發生，就可能激發強烈的情緒，促使其采取較為激進的表達方式，而政府也會在突然爆發的輿論壓力下，為盡快出臺相應的政策方案、恢復正常的社會秩序，而縮短完成政策問題構建的時間。這也就不難理解為何政策構建環節中的公眾參與會表現出附屬性、單一性（不全面性）和突進性等特點了。

2011年末曾經兩度成為新聞媒體和社會輿論焦點的校車事件能夠更為清楚地說明這種半閉環的信息結構對公眾參與問題構建的影響。2011年11月16日，甘肅省慶陽市正寧縣的一輛校車因嚴重超載發生特大交通事故（核載9人、實載64人），其中21人死亡（包括19名幼兒）、43人受傷。[13] 此事經由媒體報道后，隨即引起了社會熱議，政府迅速啟動應急機制。國務院法制辦于2011年12月11日，也就是在事故發生不到一個月的時間內就草擬出《校車安全條例（草案征求意見稿）》，正式公布在中國政府法制信息網上，向社會各界廣泛征求意見。第二個激發社會輿論的校車事件發生在11月25日，此時社會對甘肅事件的批評指責聲還未消散，又傳出了中國政府援助馬其頓校車的消息，[14] 恰逢外交部于10月下旬解密了一批檔案，公布了1976年以前援助110多個國家地區的資料，于是網友用“援交部”來貶稱中國的外交部，批評政府在校車問題上“寧贈友邦，不予家奴”。外交部于11月28日的例行記者招待會上，由發言人洪磊對此做出回應，稱中國援助馬其頓校車是履行“國際責任”。[15]

中國國內校車問題由來已久，卻在一起突發事故的激發下，形成了巨大的公共輿論，并引發了政府的高度關注，迅速完成了政策問題構建工作并促成了相應的規劃草案，這本身就帶有明顯的突進性；從最終確定的政策問題內容上看，該事故被構建為重大交通安全事故。從表面上看，超載、相撞等重點環節確實說明了該事件的交通安全屬性。但是，如果對事件作具體剖析，則會發現其背后的財政問題、校園治安問題、政府監管問題、農民工外出打工與留守兒童問題以及農村教育問題等。這些嚴峻的問題都與校車慘劇的發生有著緊密的關聯。2011年11月27日，在第五次全國婦女兒童工作會議上溫家寶總理對校車問題的關聯性做出了明確的闡釋。[16] 而對于校車問題，公眾、特別是廣大網民對此也做出了積極的反應，但卻并未被采納為最終形成的政策問題或問題的一個重要方面。從這一點來看，政策問題的構建是單一的、不全面的。再看幾日后的校車捐贈事件，從理論上以及事后新聞發言人的答復中，這種“國際責任”的履行顯然是政治上正確而且技術上可行，這在通常情況下不會引起社會的熱切關注。但是，此次公眾對此事的負面反應顯然受到了前一事件的連帶影響，在公眾不了解政府議程具體內容的情況下，對于相關事件的理解，會跟從媒體的言論導向或是根據親身經驗加以分類定性。[17] 而社會民眾無論是哪一種途徑的認識，都會距離此次政府行為的初衷甚遠，這就導致了政府與公眾對這一問題構建和理解的巨大偏差乃至沖突。事實上，由于政府議程的多元復雜性，封閉的信息狀態削弱了社會公眾同政府在關注視角和問題構建上尋求共識的基礎，從而增加了沖突的可能性。

通過以上分析可以得出以下結論，要解決公眾參與政策問題構建的癥結，不僅需要首先從認識上區分并厘清公眾參與在各政策環節中的不同表現，給予公眾參與政策問題構建環節更為充分的重視，而更為根本的解決途徑是要建立和完善政府議程的全面公開機制。通過構建政府與公眾間信息互動的閉環系統，使公眾了解政府議程多元復雜的狀態，可以更為理性并且直接地參與到政府對議題的先后排序工作中，由此才能真正激發公眾參與和政府回應的主動性，將公眾參與政策問題構建的活動切實地納入到政府決策的具體過程中。這不僅是解決上述問題的根本途徑，也為公眾參與常態化、制度化、規范化奠定制度基礎。更重要的是，它將創造性地為公眾參與政策過程搭建又一民主辯論的平臺，能夠從根本上改變公眾參與間斷分散和不系統的狀態，使不同的議題能夠在更為充分的信息依據支持下充分競爭，從而提升政策問題構建乃至政府決策的合理性與合法性。從這個意義上講，開放政府議程下公眾參與構建政策問題的行為將成為政府與公眾合力推動現代中國公共決策民主化、科學化、法制化的著力點。

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