高標準基本農田建設的幾點思考

鐘毅 陳超 蔣夙慧

摘要：根據《全國土地整治規劃（2011—2015年）》，結合土地綜合整治項目實踐，本文對高標準基本農田建設的相關問題進行了研究。認為項目建設必須充分尊重群眾意愿，著力解決突出性障礙因素，與地力提升和科技農業推廣等措施相結合，聚合多渠道資金共同建設，以全面提高耕地質量，充分發揮基本農田建設在新農村建設中的重要作用。

關鍵詞：基本農田；土地整治

1 處理好推進“先進合理”與尊重農民意愿的關系

在農田整治實踐中，筆者發現，群眾更多地傾向于沿襲現有的灌排體系和田間道路布局，不贊成新修溝渠道路，也反對廢除現有的溝渠道路，最終形成的規劃方案往往是將現有的溝渠道路建設標準提高，新修的線性工程很少，廢除的線性工程更少。高標準基本農田建設需合理布局、科學規劃，需要在尊重現實的基礎上按照有利于發展現代農業，便于規模集約化經營的原則進行科學規劃，需對現有田塊的灌排道路設施重新進行組織，這就可能帶來基于綜合效益最優的規劃方案和農戶習慣的田間管理方式的矛盾。另外，項目建設后形成的良田因為基礎設施完善、農業生產便利會成為地方政府優先發展現代農業的示范區，如果不注意推動現代農業的方式方法，可能會產生盲目推動現代農業經營和農戶沿襲家庭承包經營方式之間的矛盾、基于政府推動的耕作制度和基于農戶個體偏好的耕種意愿的潛在沖突，不利于保持農村社會的穩定。要避免這些潛在的沖突，在規劃設計方案制定環節，不能單方面地追求所謂的“先進合理”，一定要充分征求群眾的意愿，能夠讓群眾接受。在推動現代農業發展相關工作時，更要做好充分的解釋、宣傳等前期準備工作，先示范后推廣。如果是群眾心存疑慮、不理解、不接受的，應充分尊重群眾的意愿，允許其沿襲目前的田間管理、耕作經營方式。

2 把有限的資金用于解決突出性障礙因素

根據《全國土地整治規劃（2011—2015年）》，4億畝旱澇保收高標準基本農田建設總投資約6000億元，平均每畝為1500元。影響耕地質量提高的因素往往是多方面的，加之項目來之不易，群眾對于項目解決實際問題的期望也很高，但資金總是有限，不可能解決群眾提出的所有問題。根據筆者在基層多年的工作實踐來看，1500元/畝的投資標準與項目區民眾的期望將會有較大的差距。如何把有限的資金用好，提高群眾的滿意度，必須把工程著力點放到群眾最關心、需求最迫切、影響質量提高的突出性障礙因素上去。

以2010年度湖南省環洞庭湖基本農田建設重大工程漢壽縣坡頭鎮土地綜合整治項目為例，該項目共涉及到1個鄉鎮16個村，同樣是平原地形、相對一致的區位條件，社會經濟條件相當，都存在著現有溝渠道路建設標準不高、基礎設施不配套的問題，但不同的村突出性限制因素不同：如陳家灣村是迫切需要一個大功率的提水泵站，開辟新的水源，以解決原輸水渠道過長、輸水損失嚴重導致該村無水灌溉的問題；新旨村的突出障礙因素是長約3.5公里的對外聯系通道建設標準低、農產品運輸不便的問題；園藝場需要解決的首要問題是排水不暢的問題；坡頭村需要解決的是由于地形導致灌排困難的問題，等等。項目的建設必須把握群眾最關心、需求最迫切、影響地力提高的突出性障礙因素，制定有針對性的規劃方案，解決主要問題，才能發揮出資金投放的最大功效，提高群眾的滿意度。

3 結合地力提升等措施，全面提高耕地質量

根據《2004年新時期耕地保護與可持續發展指導全書》，我國耕地質量不容樂觀。書中指出的問題直接涉及到土壤質量的有：（1）土壤營養元素含量不均。全國有95％的耕地缺磷，23％的耕地缺鉀，14％的耕地磷鉀俱缺。（2）土壤沙化、鹽堿化程度逐年加重。全國土壤沙化面積已達15330萬公頃，占國土面積的15％；鹽堿化耕地面積為763萬公頃，占總耕地面積的8％。（3）耕地退化加劇。干旱、半干旱的地區已有40％耕地嚴重退化。高標準基本農田建設工程內容包括土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路、農田防護與生態環境保持工程和其他工程，側重于工程措施。這些措施能夠改變田塊形態，完善灌排道路和農田防護設施，但難以提升土壤本身肥力。要全面提升耕地質量，除了防風固沙、改善外圍環境，做好現有框架內的工程外，還需多方面采取地力培肥措施。在工程實施后，與農業部門緊密配合，實施測土配方施肥，減少過量的化肥投入，改變土壤營養元素含量不均的現象；實施有機質提升計劃，增施有機肥，鼓勵種植綠肥；推廣保護性耕作和合理的耕作制度，避免不合理的耕作方法引起的土壤沙化、土地鹽堿化和耕地退化；加強耕地質量監測與預警機制研究，跟蹤耕地質量變化，以及時采取有效手段。

4 與農業科技推廣相結合，助推農業發展

農業發展的根本出路在于科技，高標準基本農田建設只有和農業科技推廣結合起來才能使農業生產取得跨越式的發展。一方面，高標準基本農田建設本身需提高科技含量，以建設現代農業為導向，根據設施農業、農業機械化等現代化農業的要求來拓展和發展工程技術，加快和應用土地整治新材料、新技術、新工藝的研發和推廣；另一方面，將工程建設和農業科技推廣結合起來，在項目區推廣良種良法、農田節水、測土配方施肥、土壤有機質提升、高效施藥等技術，充分挖掘資源、品種、技術和現代物質裝備的促增產潛能，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率，通過項目的示范作用，推動農村科技的進步，助推農業發展。

5 整合多部門力量，引導社會資金，共建社會主義新農村

以項目為平臺聚合多部門資金不僅是彌補建設資金缺口、實現資金供需平衡的迫切需要，也是實現高標準基本農田建設根本目的的需要。高標準基本農田建設的基本目標是將質量提高1—2個等級，但其根本目的還是要改善農業生產經營條件和農村生產生活環境，促進新農村建設。新農村建設是一項系統工程，內容廣泛，涉及到農村生產生活的方方面面。完善農業生產基礎設施，提高耕地質量等級不僅為發展農業生產打下了堅實的物質基礎，同時為加快區域新農村建設提供了一個良好的機遇：在地方政府的統籌下，以高標準基本農田建設為契機，整合涉農部門資金，引導交通、水利、文化、教育、衛生、環保等部門有計劃、有次序地向項目區投入，合力改善農村生產、生活和生態環境；吸引民間資本進入農村，進行包括基本農田建設在內的產業投資，形成政府引導、部門聯動、民間參與的局面，共同建設社會主義新農村，實現區域經濟社會突飛猛進式的發展。

6 加強工程管護，保證工程效益持續有效地發揮

工程管護是維持工程正常使用、達到預期使用年限的必要手段，也是實現資金投放效益和工程效益的必要措施。但是目前包括基本農田建設在內的土地整治工程普遍存在“重建輕管”的現象，項目實施后將土地和固定資產移交給項目區鄉鎮人民政府或村民委員會等管護主體后，整個工程就基本結束了；工程管護落實得怎么樣，修建的工程能否發揮預期的功能、達到設計的壽命年限，工程效益怎么樣等少有問津，無疑給發揮資金投放效益和工程效益打了大大的折扣。對于包括高標準基本農田建設在內的土地整治工程，國土部門必須要改變“重建輕管”的觀念，全面加強工程后期管護：嚴格界定不同工程的管護主體，做到責任明晰；明確工程產權歸屬，使受益人、所有人、管護人合一，充分調動群眾對于管護工作的積極性；重新審視當前管護經費全部由鄉鎮、村來承擔的局面，考慮將部分費用納入財政預算；及時跟蹤工程管護實效，加強工程管護監管。