歐盟航空碳排放權交易機制評析及中國的應對

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摘要：2012年1月1日起歐盟通過征收航空碳稅的形式將民用航空領域納入其碳排放交易體系之中，這一做法受到了國際社會的強烈反對。歐盟這一單邊、強制性、未經其他國家同意的做法違反了規制氣候變化的《氣候變化框架公約》和《京都議定書》，也違反了規制民用航空的《芝加哥公約》，不僅損害了國際氣候談判取得的成果，也侵犯了非歐盟國家的合法利益。面對其產生的國際影響，國際社會已開始采取相應的措施進行應對，作為發展中國家的中國亦應當在堅持共同但有區別責任原則的前提下采取積極的應對策略。

關鍵詞：歐盟碳排放交易機制；航空碳稅；氣候變化框架公約；《芝加哥公約》

中圖分類號：DF468 文獻標識碼：A 文章編號：1671—6604（2012）05—0018—06

2012年1月1日開始，歐盟將所有在其區域內起飛和降落的飛機通過征收碳排放稅的形式將其納入歐盟碳排放交易機制（EU ETS）之中，歐盟的這一決定源自于其在2008年11月19日通過的2008/101/EC號指令，該指令對2003/87/EC號指令進行了修訂，將航空運輸業納入歐盟碳排放交易機制。歐盟這一份關于航空運輸業的單邊指令，引起了國際社會的強烈反對，指令關涉的不僅僅是每一家航空公司的具體減排問題，更值得深思的是這樣一份指令是否符合國際法的規范，美國對此提起的訴訟，中國頒布的禁止國內航空公司參與歐盟排放交易體系的禁令，29國簽署的《莫斯科會議聯合宣言》，都證明歐盟這一指令已經超出了單純應對氣候變化減排這一范疇。對于發展中的中國而言，這樣一份指令將強制中國航空公司承擔國際法上的減排義務，中國應當如何作出進一步的應對，這是值得探討和研究的問題。

一、歐盟航空碳排放交易機制2008/101/EC號指令的主要內容

歐盟于2000年啟動了第一個歐洲氣候變化計劃，2005年通過對第一次氣候變化計劃進行審查開始實施第二次歐洲氣候變化計劃。歐盟碳排放交易機制（EU ETS）是歐洲氣候變化計劃中最關鍵、最具創新性的政策和措施，也是目前參與國家和行業最廣泛的碳排放交易體系。2003年歐盟頒布2003/87/EC號指令，要求各成員國為減排二氧化碳的ETS構建其國內法律框架，并要求2003年12月31日前歐盟成員國必須將該指令在各國法律體系內予以執行。按照相關規定，歐盟將分階段地實施排放交易機制，第一階段（即2005--2007年間）主要涉及電力，能源、鋼鐵制造、紙漿和造紙以及礦產等5個產業；第二階段（即2008--2012年及以后）將進一步收緊排放目標并逐步擴大適用于其他新領域。這意味著被納入ETS的行業都將獲得一定的配額，同時根據自身減排能力通過市場機制對配額進行交易。

航空運輸業并不在EU ETS的第一實施階段，2006年歐盟開始考慮將航空運輸業納入ETS的第二實施階段，并于2008年11月19日正式通過了2008/101/EC號指令，將歐盟的碳排放交易機制擴大適用于民用航空領域。根據2008/101/EC號指令的規定，所有在歐盟境內機場起飛或降落的非豁免航班，其全程排放二氧化碳都將納入EU ETS，受到EU ETS的管制。這一指令的實施也包括兩個階段：第一階段為2012年；第二階段為2013年至2018年。其具體的實施規則包括：第一，從2010年1月1日開始，各承運人將承擔監測和報告排放情況的義務。第二，減排目標的設定將以歷史排放量計算，即2004--2006年歐盟航空活動（2008/101/EC附件1所定義的航班）年均排放水平，2012年限額為歷史排放水平的97%，其中的15%的配額用于拍賣，82%的配額用于免費分配，而3%用于特別保留，如果航空公司沒有在2010年8月31號之前提交碳排放檢測計劃，就無資格享受82%的免費配額。第二階段的限額總量為歷史排放量的95%，但拍賣配額的比例將比第一階段有所增加。第三，確定每個航空公司的歐盟成員管理國，管理成員國分配的依據是該承運人起飛降落次數最多的國家為其管理成員國，其監測、報告、核證都只接受一個成員國管理。第四，根據承運人的監測結果進行免費配額的分配。即承運人在2010年需要進行噸公里監測，其自身監測的所有歐盟商業航班（2008/10VEC附件1所定義）總噸公里數據提交管理成員國，進一步由管理成員國提交歐盟委員會，歐盟委員會根據承運人上報的噸公里數據占所有承運人總噸公里數據的比例進行免費配額分配。免費配額分配比例僅在2010年一次性確定，至少在2018年之前不會進行調整。第五，超額排放的處罰。超額排放的處罰是每排放一噸二氧化碳將被處以100歐元的罰款，并且承運人應當在下一個交易期購買排放配額以補足其超額排放的部分?？紤]到對非歐盟國家承運人的處罰難度，承運人的管理成員國可以請求歐盟委員會對該承運人發出禁飛令，每個歐盟成員都應當對涉及的航空器執行該禁飛令，同時對于不遵守指令規定的承運人，還建立了黑名單制度。第六，只有每年溫室氣體排放量低于1萬噸的承運人，才能取得豁免，不納入ETS。

歐盟的這項新政策意味著歐盟要對所有在其境內飛行的兩千多家國際航空公司（其中包括33家中國航空公司）的碳排放量通過配額分配的形式設定上限，超出部分則需征收國際航空碳排放費，即所謂的“碳稅”。由于免費配額的分配是根據2004--2006年的歷史排放量計算的，而近年來的航空運輸業發展是飛速的，因此其免費分配的配額不足以支撐各航空承運人目前的二氧化碳排放量，尤其是對于一些航空減排技術落后的非歐盟國家，這就使得各承運人必須通過購買配額的方式來承擔減排的費用，而在沒有配額交易的情況下則必須通過繳納超額排放量罰款來解決，否則，這些航空公司的飛機將被禁止在歐盟境內飛行。至于歐盟規定的每年溫室氣體排放量低于1萬噸的豁免標準，依據目前的運營隋況，沒有一個正常的航空公司能獲得豁免權。無論排放配額交易還是繳納超額排放量罰款，無論是征稅還是收費，其給承運人帶來的直接后果是航運成本的增加，而其中的受益者僅僅是歐盟，因為該做法能否為航空運輸業實現真正的減排目前是未知的。

二、歐盟航空碳排放交易機制2008/101/EC號指令的合法性質疑

歐盟碳排放交易機制（EU ETS）2008/101/EC號指令作為區域性法律，屬于單邊解決國際航空減排的法律，既不符合解決國際問題的通常慣例，也不符合既有國際法的規定，其合法性從頒布之日起就受到質疑。

（一）歐盟2008/101/EC號指令違反《氣候變化框架公約》

歐盟2008/101/EC號指令嚴重違反了《氣候變化框架公約》共同但有區別責任原則?！稓夂蜃兓蚣芄s》第三條第一項原則即規定，各締約方應當在公平的基礎上，根據它們共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統。因此，發達國家締約方應當率先應對氣候變化及其不利影響。航空運輸業的減排亦應根據共同但有區別責任原則制定相應的框架，即航空領域的減排亦應當從發達國家開始實施，而歐盟2008/101/EC號指令并未根據這一原則區分發達國家與發展中國家的航空運輸情況，而是將所有在歐盟區域內起飛和降落的飛機一視同仁都納入ETS，這一做法顯然是“共同”而未“區別”的。

為了履行共同但有區別責任原則，《氣候變化框架公約》第四條第3款和第5款明確提出了發達國家締約方應向發展中國家締約方提供資金和技術，同時第7款進一步指出，發展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發達國家締約方對其在本公約下所承擔的有關資金和技術轉讓的承諾的有效履行。根據上述規定，歐盟致力于國際航空領域的減排，應當首先通過合作向發展中國家提供有關航空領域的減排資金和減排技術，而不是將發展中國家直接納入其減排體系之中。歐盟2008/101/EC號指令既是對履行《氣候變化框架公約》承諾的否定，也忽略了發展中國家在履行《氣候變化框架公約》中所應承擔的主要義務。

（二）歐盟2008/101/EC號指令違反《京都議定書》

首先，歐盟2008/101/EC號指令不符合《京都議定書》解決國際民用航空溫室氣體排放的原則?！毒┒甲h定書》第二條第2款規定，附件一所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體排放?！毒┒甲h定書》的這一規定，實際上為解決國際民用航空的溫室氣體排放問題提出了解決的基本路徑，即通過國際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。歐盟未通過國際民用航空組織單邊性的頒布2008/101/EC號指令來解決民用航空減排問題與《京都議定書》的這一規定是相悖的。

其次，歐盟2008/101/EC號指令不符合《京都議定書》中發展中國家不承擔強制減排義務的規定?！毒┒甲h定書》是國際上第一個為發達國家設定強制減排目標和時間進度的法律文件，歐盟委員會于2003年啟動ETS的最初目的即是敦促其成員國履行《京都議定書》的承諾。根據《京都議定書》的規定，發展中國家締約方在第一承諾期不承擔國際上強制減排義務，而《德班決議》所啟動的京都第二承諾期，發展中國家締約方依舊不承擔國際上強制減排義務。但歐盟2008/101/EC號指令實施的兩個階段，2012年和2013—2018年是與京都承諾期相銜接的，這一時間內發展中國家是沒有強制減排義務的，但歐盟通過將所有在其區域內起飛和降落的飛機承運人納入ETS，實質上是將發展中國家也納入了參與國際強制減排的行列，這一做法嚴重違背了《京都議定書》第十條中不對未列入附件一的締約方引入任何新的承諾的規定，同時也已經偏離了歐盟啟動ETS的最初目的。

再次，歐盟2008/101/EC號指令違反了《京都議定書》所確立的履約三機制。為了使附件一國家更好地履行減排的承諾，《京都議定書》確立了排放貿易、聯合履約、清潔生產三種靈活的履約機制。前兩種是發達國家之間的合作，只有清潔發展機制是發達國家與發展中國家合作的履約機制。EUETS雖然是目前全球涉及國家和行業最廣泛的碳排放交易體系，但涉及航空領域減排的歐盟2008/101/EC號指令并未從清潔發展機制的角度與發展中國家合作，對于發展中國家而言，歐盟2008/101/EC號指令顯然不屬于清潔發展機制的范疇，因此將發展中國家納，～EUETS也違背《京都議定書》確立的三種履約機制。

（三）歐盟2008/101/EC號指令違反《國際民用航空公約》

《國際民用航空公約》又稱《芝加哥公約》，于1944年在美國芝加哥簽訂。該公約為管理世界航空運輸奠定了法律基礎，是國際民航組織的憲法。歐盟2008/101/EC號指令也違反了《國際民用航空公約》中關于主權、公海飛行和稅費的相關規定。

首先，歐盟2008/101/EC號指令不符合《國際民用航空公約》關于主權的規定?！秶H民用航空公約》第一條明確規定，締約各國承認每一國家對其領土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權。歐盟2008/101/EC號指令將對在歐盟區域內起飛和降落的航班碳排放進行全程管轄，然而可以肯定的是除了航線在歐盟區域內的航班外，其他航線的航班飛行都將超出歐盟區域，也就是要經過非歐盟成員國的國家領空進行飛行，而歐盟對在飛越其他國家領空的碳排放進行管轄是對航班飛行途徑國家主權的侵犯，例如對從中國上海飛往法蘭克福的航班，歐盟對在中國領空內飛行的碳排放也要進行收費，這嚴重違反《國際民用航空公約》關于主權的規定。

其次，歐盟2008/101/EC號指令與《國際民用航空公約》飛經公海的規定相沖突。根據《國際民用航空公約》第12條的規定，在公海上空，有效的規則應為根據本公約制定的規則。但是依據歐盟2008/101/EC號指令對航班飛行全程碳排放的管轄，對于飛越公海上空的碳排放，歐盟也有管轄權，“這不就意味著歐盟享有了應當由《芝加哥公約》享有的公海上空的立法權了嗎？”。

再次，歐盟2008/101/EC號指令違背《國際民用航空公約》關于稅費的規定。《國際民用航空公約》第24條第一款規定，航空器飛抵、飛離或飛越另一締約國領土時，在遵守該國海關規章的條件下，應準予暫時免納關稅。一締約國的航空器在到達另一締約國領土時所載的燃料、潤滑油、零備件、正常設備及機上供應品，在航空器離開該國領土時，如仍留置航空器上，應免納關稅、檢驗費或類似的國家或地方稅款和費用。歐盟通過征收航空碳排放費，即航空碳稅的形式將各航空公司納入ETS，但不管“收取的排放費用是稅還是費，在缺乏多邊條約或雙邊條約的前提下，均為《芝加哥公約》所禁止”，換言之，歐盟所征收的航空碳排放稅或費缺少國際民航組織憲法的立法依據。

三、歐盟航空碳排放交易機制的國際影響

歐盟航空碳排放交易機制2008/101/EC號指令從頒布之日起就飽受爭議，國際社會的反對之聲此起彼伏。對于歐盟這一單邊的航空運輸業減排做法，國際社會的反對一方面是由于其違反了國際法的相關規定，另一方面則是由于其利用“碳減排”的旗號設置了“碳壁壘”。其給國際社會所帶來的影響表現為以下三個方面：

第一，歐盟航空碳排放交易機制擾亂了國際氣候談判框架。當前國際氣候談判是在《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的雙軌機制下進行的，而前文已經分析過，歐盟航空碳排放交易機制2008/101/EC號指令既不符合《氣候變化框架公約》共同但有區別責任原則，也不符合《京都議定書》發展中國家不承擔減排義務和履約機制的規定，其已經脫離了《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的氣候談判軌道。而對于京都第二承諾期后的減排問題，德班會議已通過決定，將在2015年前制定一個適用于所有《氣候變化框架公約》締約方的法律工具或法律成果，來解決2020年后的國際減排問題。因此歐盟單方的航空碳減排交易機制如果一意孤行地實施，將是對現有國際氣候談判框架的損害。

第二，歐盟航空碳排放交易機制將加速國際航空運輸業減排法律框架的出臺。盡管歐盟2008/101/EC號指令違反了《氣候變化框架公約》和《京都議定書》的有關規定，但是二者都沒有將航空運輸業排除在減排領域之外。航空減排是一個復雜的問題，依靠某一個國家或某一區域性組織，例如歐盟來解決這一復雜問題是不現實的。國際航空減排應當如《京都議定書》所指出那樣，通過國際民用航空組織制定民用航空減排的框架措施。國際民航組織（ICAO）已經開始致力于這樣一項工作，2007年9月ICAO第36屆大會上，ICAO委員會要求成立國際航空與氣候變化小組，并且已經制定行動計劃。ICAO就國際航空排放與氣候變化問題所取得的最新成果是在第37屆大會上通過的A37—18和A37—19號決議，決議再次確認了ICAO在處理國際航空排放與氣候變化問題上的領導地位。由此可見，制定全球性的航空減排法律框架似乎只是時間早晚的問題。歐盟2008/101/EC號指令將航空減排提到被世人矚目的層面，再次證明解決航空減排是應對氣候變化的迫切問題，必須予以重視，但由于歐盟單邊解決航空減排問題的不合法性，使得盡快制定國際航空運輸業減排的法律框架成為協調歐盟與其他國家的關于航空減排的有效途徑，加速這一法律框架的出臺或許是歐盟2008/101/EC號指令產生的最積極影響所在。

第三，歐盟航空碳排放交易機制或將因碳壁壘導致新一輪的貿易摩擦。目前多個國家反對歐盟征收航空碳稅，認為其有假借“低碳減排”的概念來實施貿易保護和貿易壁壘之嫌。中國航空運輸協會也指出歐盟征收航空碳稅，非直接減排手段，沒有對節能減排產生直接和實際的效果，而是單方面建立的一種以節能減排名義實施的迂回的具有金融性質的制度設計，將阻礙、抑制廣大發展中國家航空運輸業的發展。也有分析人士認為，歐盟征收碳排放稅的原因有二：其一，是為了增加稅收來源，以此來緩解歐盟各國的財政問題；其二，是為了推銷自己的綠色技術，依靠各國引進歐盟的綠色技術設備來培育新的經濟增長點。在歐盟2008/101/EC號指令缺乏相關國際法根基的情況下，歐盟這一舉措不可避免的將引發各國對碳壁壘的爭論，進而導致各國在關稅上對歐盟進行反制，如果歐盟不能解決這一問題，那么新一輪的貿易摩擦在所難免。

面對歐盟航空碳稅產生的國際影響，國際社會已經開始采取行動。中、美、俄等國就歐盟將國際航空納入碳排放交易體系所舉行的磋商會議剛剛于2月22日在莫斯科結束，會議通過了《莫斯科會議聯合宣言》，其中包含一攬子可選擇的反制措施。此前在2009年12月美國還通過訴訟的方式要求對歐盟2008/101/EC號指令進行司法審查。由此看來，一方面是歐盟的強硬征收態度，另一方面則是國際社會強烈反對的表示，因此加強國際社會與歐盟的繼續談判是必要的也是首要的，但同時必須指出的是，采取相應的國內應對措施也是勢在必行的。

五、中國應對歐盟航空碳排放交易機制的對策

根據中國民航局節能減排辦公室的測算，ETS一旦開始征費，預計明年中國的航空企業至少需要支付8億元；到2020年。支付額將超過30億元，9年時間累計約176億元。由此可見，歐盟航空碳稅對我國航空業的影響是空前的，在問題未得到真正解決之前中國必須有自己的應對策略，來維護本國的合法利益。

（一）明確禁止國內航空公司參與歐盟航空碳排放交易體系

從國內應對措施的角度而言，我國首要的工作即是通過國家政策，必要時還將通過法律明確禁止國內航空公司參與歐盟航空碳排放交易體系。對于這一點，我國已經采取了行動，2012年2月6日中國民用航空局已向各航空公司發出指令：未經政府有關部門批準，禁止中國境內各航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止以碳稅為由提高運價或增加收費項目。作為發展中國家，我國目前并不承擔國際上的減排義務，如果將中國的航空公司納入EU ETS，是歐盟通過強制性手段給我國的附加減排義務，這將使我國在氣候變化的國際談判中處于極其被動的地位。

（二）加快碳交易制度從政策到法律的進程

建立碳排放權交易制度是我國順應國際應對氣候變化發展趨勢的重要制度保證，也是我國十二五期間在節能減排方面的重要突破點?！秶窠洕蜕鐣l展第十二個五年規劃綱要》明確提出要逐步建立碳排放交易市場，這是中國政府首次在國家級正式文件中對國內碳市場進行表態。此外國務院《“十二五”節能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》也都明確將探索建立碳排放交易市場作為我國控制溫室氣體排放重點任務。然而這些都是從政策層面對碳排放權交易制度的肯定，當前我國碳排放權交易制度的建立需要的是從政策層面到法律層面的轉化。歐盟航空碳排放交易機制對我國碳排放交易立法提出了新的客觀要求，缺少國內對于航空碳排放問題的法律規制，使得歐盟就此問題有機可乘，我國只有建立起國內的碳排放權交易機制，并將航空運輸業納入本國的碳排放權交易體系之中，才能以法律對抗歐盟的做法，真正避免歐盟對我國航空公司的征稅。在歐盟航空碳排放交易機制的沖擊下，我國碳排放交易立法的步伐似乎應該加速向前。

（三）為出臺反制歐盟航空碳排放交易機制的措施做好準備

歐盟航空碳稅的征收不可避免地將與碳壁壘聯系在一起，將為歐盟在低碳技術和相關產品的出口方面謀取更多貿易地位的砝碼。中國必須在應對因航空碳稅產生的貿易摩擦方面做好反制的措施準備既包括關稅的反制，也包括對歐盟出口方面的反制。

（四）積極參與與歐盟航空碳排放交易機制相關的國際談判

國際性的問題僅僅致力于國內的應對措施是不足以完全解決的，堅持通過談判對話的方式歷來是解決國際問題的有效途徑，通過談判能夠使歐盟與非歐盟國家進行充分的博弈，避免因對抗導致兩敗俱傷的狀況。中國仍然應當在倡導共同但有區別責任原則下積極參與與歐盟航空碳排放交易機制相關的國際談判和對話，積極呼吁歐盟在《氣候變化框架公約》和《芝加哥公約》的框架下，修訂EU ETS2008/101/EC號指令，將發展中國家排除在歐盟航空碳排放交易機制之外，即對發展中國家免征航空碳稅。因為就目前的情況來看，歐盟完全停止通過航空碳排放權交易征收碳稅似乎很難，這種區分發達國家和發展中國家的折中做法對歐盟當前解決這一問題是最好的出路。