“十二五”時期污染減排面臨的機遇挑戰及政策建議

楊丹輝　李鵬飛　張艷芳

摘要：“十一五”時期減排取得的成效和經驗為完成“十二五”更加嚴格、全面的減排任務打下了良好的基礎，但“十二五”時期我國污染減排也面臨存量減排空間縮小、后續減排難度增大、新增減排領域能力建設滯后、企業減排信心不足、污染治理成本上升等一系列問題和困難。為此，應著力推進減排技術與制度創新，進一步加強工程減排、結構減排和管理減排，以確保“十二五”減排目標順利實現，全面改善環境質量。

關鍵詞：“十二五”時期；污染減排；機遇挑戰

中圖分類號：Q53 文獻標識碼：A 文章編號：1671—6604（2012）05—0024—05

“十一五”時期，各地較好地完成了主要污染物減排的約束性任務，“十二五”時期我國將繼續對主要污染物排放保持嚴控態勢。根據《“十二五”規劃綱要》，“十二五”時期單位工業增加值用水量降低30.00%，農業灌溉用水有效利用系數提高到0.53，非化石能源占一次能源消費比重達到11.40%，單位國內生產總值能源消耗降低16.00%，單位國內生產總值二氧化碳排放降低17.00%，主要污染物排放總量顯著減少，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8.00%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10.00%。可以看出，在原有約束性指標基礎上，“十二五”規劃新增“二氧化碳”減排指標，而且與“十一五”時期相比，約束性指標由化學需氧量（COD）和二氧化硫（SO²）兩項增加到四項，增加了氨氮和氮氧化物，減排目標更加全面，也更為嚴格。總體來看，完成“十二五”減排既有有利條件，也面臨著諸多挑戰和壓力。一、“十二五"時期污染減排的有利條件

首先，我國正處在加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，產業轉型升級面臨關鍵機遇期。一方面，經過三十余年的快速發展，我國綜合國力顯著增強，國內積累規模不斷擴大，財政收入逐步提高，進一步加大污染治理力度的資金保障條件大為改善；另一方面，進入工業化中后期，中國經濟社會發展中一些“不平衡、不協調、不可持續”的問題和矛盾集中顯現。“十二五”開局的2011年，歐債危機持續發酵，中國經濟持續增長外部環境中不確定因素增多，不少企業在經歷金融危機沖擊后生產經營再度陷入困境。在這種情況下，越來越多的企業意識到傳統“拼資源、低成本擴張”的老路已經無法適應劇烈變化的國內外市場環境，企業自主轉型的意愿增強，從而為加快清潔生產和循環經濟發展、提高資源利用效率、促進節能減排提供了內在動力。

其次，“十一五”時期，從中央到地方，從環保部門到企業，為完成減排指標做了大量扎實的工作，積累了豐富的經驗。在制度建設方面，環保部根據不同地區、不同產業的發展需要和減排潛力，科學分解落實減排任務，而地方政府對污染減排的重視程度也明顯提高，著力創新減排激勵機制，為“十二五”時期減排工作打下了良好基礎。同時，“十一五”時期不少省區已經實現了省、市、縣三級環境監控中心聯網，對本地區重點企業進行實時監控，構建起“點、線、面”相結合的立體化、全方位、高效率的環境監測體系，環境監管的數字化、經常化、制度化水平大大提高，環境監測數據的質量明顯改善，為完成“十二五”減排目標提供了有力保障。此外，公眾環境保護意識逐步提高，并對地方政府和企業污染減排形成了一定的輿論壓力。這種輿論壓力促使政府加大環境治理投入，企業更好地踐行環境社會責任，環境保護的社會氛圍日益濃厚。

再次，國際金融危機爆發后，發達國家倡導“綠色經濟”，推動經濟低碳化轉型。美國、歐盟等發達國家政府紛紛加大財政支持力度，鼓勵本國企業探索綠色經濟和低碳轉型的新方向，發掘新的增長點，發展新興綠色產業，從而使綠色增長不再是短期的危機應對措施，而成為推動生產工藝和消費者行為轉變的動力（OECD，2010）。國際上綠色經濟和低碳轉型的實踐為我國學習國外先進污染治理技術和管理經驗提供了更多的機會。面對中國加快產業轉型升級的新形勢，“十二五”時期，在節能減排、低碳轉型、綠色經濟和和戰略性新興產業發展等領域，資金雙向流動、技術聯合開發以及產業化推進的國際合作前景更加廣闊，為我國進一步提升減排技術水平、完善減排制度建設創造了有利條件。

二、“十二五”時期減排面臨的挑戰與壓力

2011年9月公布的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》對“十二五”減排任務進行了分解，污染減排的具體目標是：到2015年，全國化學需氧量、二氧化硫排放總量分別控制在2347.60萬噸和2086.40萬噸，比2010年分別下降8.00%；氨氮、氮氧化物排放總量分別控制在238萬噸和2046.20萬噸，比2010年分別下降10.00%。從這些具體任務可以看出，“十二五”時期，污染減排的內容、要求和任務量均發生了很大變化，減排領域也從工業和生活兩個領域延伸至工業、生活、交通、農村四個領域。雖然COD和S02規劃目標下降8.00%，略低于“十一五”下降10.00%的幅度，但由于經濟總量和能源消費總量基數增大，絕對削減量反而比“十一五”時期更大，減排任務相當艱巨，面臨著諸多問題和困難。

（一）環境污染總體形勢日益嚴峻

隨著我國經濟快速增長，資源環境約束不斷加大。盡管“十一五”時期局部環境形勢有所改善，但環境污染的總體狀況卻并未實現根本扭轉，而是呈現“局部改善、總體惡化”的態勢。從經濟增長和資源環境消耗的趨勢來看，“十二五”時期污染減排形勢依然嚴峻。

1 大氣污染治理的壓力進一步增大。長期以來，豐富的煤炭資源一直是我國最主要的一次能源。在今后較長時期內，這種能源結構特征難以改變，煤炭在我國一次能源生產和消費結構中仍占主體地位。燃煤導致的有害氣體排放占各種有害氣體排放量的65.00%—90.00%，特別是火力發電排放的二氧化硫導致的酸雨污染十分嚴重。在“十一五”基礎上，“十二五”時期SO²的排放量再降低8.00%，這對火電廠脫硫提出了更高的要求，而電廠脫硫設備運行也要消耗電力，這意味著增加脫硫量，也需消耗更多能源。

2 水污染負荷居高不下，減排任務加重。目前，工業污染排放形勢復雜，農業面源污染和生活污染持續上升，持久性有機污染物增加，導致水污染負荷日益加重。據環境保護部《主要污染物減排工作簡報》，2010年，調整后的GDP增長率為10.40%，工業廢水和生活污水排放總量達617.30億噸，其中約有6.00%的未達標工業廢水和一半左右的生活污水未經處理直接排入水體中，造成各地水體污染普遍加劇。“十二五”時期，要在GDP保持7.00%-8.00%的增速下，完成水污染減排目標本身就有難度，而經濟社會進一步發展帶來的新一輪水污染將給相關治理工作帶來巨大壓力。

3 溫室氣體減排任務艱巨。中國作為人均排放量低但排放總量高，且仍在不斷擴大的發展中大國，能源消費和溫室氣體排放情況備受國際矚目。近年來，發達國家利用各種國際平臺頻繁對中國施壓，要求中國承擔更多的溫室氣體減排責任。由于中國能源結構以煤炭為主，且在可預見的未來難以改變，因此，隨著工業化和城市化進程加快，中國能源安全問題更加突出，“十二五”時期能源消耗、溫室氣體排放量將持續上升。面對國內經濟社會可持續發展和國際輿論的雙重壓力，在可預見的技術路徑下，溫室氣體減排步履維艱。

（二）存量減排空間縮小，后續減排難度增大

中國作為發展中大國，保持一定的增長速度是必要的。2010年，全國每萬元單位產值化學需氧量排放量為0.0031噸，每萬元單位產值二氧化硫排放量為0.0055噸，已經處于較低水平。“十二五”時期，保持7.00%-8.00%增長速度的情況下，在目前排放基數上進一步減排困難重重。“十二五”時期減排的另一個難點在于，COD和SO₂存量的削減空間逐步縮小，卻仍需繼續消化增量。“十一五”時期，為完成COD和SO₂約束性減排任務，各級政府和企業采取了多種減排措施。其中，城市污水處理廠和燃煤電廠脫硫設施建設運營等工程減排成為污染減排的重要手段。據環境保護部《主要污染物減排工作簡報》，截至2010年，全國已建成投運城鎮污水處理廠2832座，污水日處理能力達到1.25億立方米，火電脫硫機組裝機容量比例約82.60%，電力行業30萬千瓦以上火電機組占火電裝機容量比重已達70.00%以上。同時，由于產業結構、能源結構調整是一個長期的過程，因而結構減排的過程相對緩慢，其效果也有一定的滯后期。在這種情況下，“十二五”時期，污染減排仍將主要依靠工業行業的深度治理以及有色、冶金、建材等非電行業的脫硫脫硝治理等工程減排措施，但強制電廠等企業上脫硫設施等管理減排所形成的有效削減量余地縮小，進一步下降的空間有限。

盡管“十一五”時期污水處理廠和脫硫設施的建設規模前所未有，但部分治污工程建設水平不高，減排工程質量難以保障，未來這些工程減排效果的可持續性有一定局限。另外，“十一五”時期，通過管理減排，已經關停了大量污染治理不規范的小企業，淘汰了一批落后生產線，完成了重點耗能企業煤改氣、煤改電等，并把污染物指標嚴格分配到了每個排污企業。對于新上項目，環保準入門檻也相應提高。可以說，現有環保政策工具已經基本用足，后續更大力度減排缺乏有效的新政策支撐。

（三）部分企業完成“十二五”減排目標信心不足，監管壓力增大

“十一五”時期，不少地區污染減排目標是在各級政府的“環保高壓”下實現的。隨著各級政府、企業環保意識增強以及各項環保標準和監測制度的落實完善，越來越多的企業逐步適應了減排目標的硬約束。但應該看到，在現有投資、技術和裝備水平下，“十一五”時期減排任務已接近部分企業減排能力的極限。環保設施投入和運行增加了企業的總成本，高度密集的在線監測和人工監測使企業疲于應付，加之原材料、工資等要素成本不斷攀升，使得企業成本壓力凸現，進一步增加環保投入力不從心。仍以火電廠為例，2011年新修訂的《火電廠大氣污染排放標準》設定的二氧化硫、氮氧化物和煙塵排放標準十分嚴格，超出了主要發達國家的水平。根據中國電力聯合會測算，火電企業實行新標準，僅脫硝成本就將高達2300億元，這給在電煤價格攀升下陷入經營困難的火電企業增加了沉重負擔。同時，盡管基層環保主管部門和監測機構的工作越來越受重視，其硬件條件也得到了很大改善，但在人力物力有限的情況下，持續的“減排高壓”也使基層環保干部和技術人員的工作負荷大增，使他們對“十二五”時期完成更大力度減排任務的信心不足。

（四）新增指標減排缺乏經驗

近年的環境質量狀況公報顯示，最主要的水污染來自于地表水中的氨氮，氨氮開始超過化學需氧量成為影響地表水環境質量的首要指標。氨氮主要來于生活污水，2010年，我國氨氮排放量中有77.30%來自于生活污水，行業排放則集中在化學原料及化學制品制造業、造紙及紙制品業、農副食品加工業等部門，以及農業生產者使用的化肥、農藥流失，家畜養殖場、牧場中畜禽的廢棄物和排泄物等。以往對氨氮的排放量沒有硬性規定，只采用收費手段限制排放。由于氨氮排放涉及的行業和企業眾多，又與人民生活息息相關，氨氮減排不僅要通過工業和生活治理，更要依靠畜禽養殖業全面整治，其重點和難點是畜禽養殖業，直接關系農民的經濟利益，因而其減排形勢非常復雜和困難。“十二五”規劃設置了氨氮減排的約束性指標，但這方面的減排工作缺乏經驗和實際工作基礎，成為“十二五”減排的新挑戰。

同樣的問題也存在于大氣的氮氧化物減排中。目前，氮氧化物已成為影響空氣質量的重要指標。衛星監測發現，近年來我國上空的二氧化硫急劇下降，降幅約為20.00%，但空氣中氮氧化物的濃度卻不斷增加，表現為酸雨和陰霾現象并未因S₂排放減少而減輕，一些地區反而更加嚴重。氮氧化物的排放源集中在電力部門，其氮氧化物排放量約占氮氧化物總排放量的35.00%，其次是交通部門，占比約為30.00%，其他依次為非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、化學原料及化學制品制造業等。以往國家未對氮氧化物實行有效的環保定量化管理，作為減排的新領域，氮氧化物管控經驗少，基礎薄弱。氮氧化物減排不僅涉及電廠和大中型鍋爐，而且涉及小鍋爐淘汰、鋼鐵燒結機、水泥企業脫硝以及機動車淘汰和油品替代等，關系到行業、企業和居民（機動車主）多種類型的排放主體，如不能妥善應對和處理，將會損害多方面的利益。

此外，氮氧化物和氨氮減排等新增指標的基礎研究不夠系統深入，即使技術減排能夠在短期內實現突破，但相關工程減排和管理減排要發揮作用仍需時日。因此，新增指標減排必將是長期、艱巨和復雜的工作，迫切需要在制度安排和具體監管等方面加強創新。

（五）拓展領域減排能力建設亟待加強

“十二五”時期，減排領域拓展至農業（主要是畜禽養殖業）、交通（主要是機動車排氣污染），并在工業和生活污染源基礎上將交通機動車和農業污染源納入減排體系。其中，農業污染量大面廣，瞬時性強，構成復雜。目前，我國尚未形成畜禽養殖業污染物減排的適用技術體系和核算方法，減排措施不夠明晰。而且我國農業環保工作起步晚，起點低，農業環保和治污技術落后，資金支持不到位，市場化減排存在局限性，管理和監測基礎薄弱，這些問題將制約“十二五”農業領域的減排效果。同時，對于新增的氨氮減排指標，2006年全國環境統計中已將氮氧化物因子納入到環境統計范疇，2007年開展的污染源普查工作對氮氧化物排放系數和排放現狀進行了全面調查。但對于氨氮主要排放源的機動車，其統計、監測和管理能力則相對較弱，不利于掌握氨氮排放的全面情況。

另外，盡管近年來工業廢氣排放下降較為明顯，但在機動車保有量不斷增加的情況下，我國空氣污染日趨嚴重。隨著居民環保意識提高，現行的PM10監測已經不能滿足公眾對城市環境質量信息的要求。與空氣質量關系十分密切的PM2.5（細顆粒物）和二氧化碳等指標越來越受到社會各界的關注。一定程度上受社會輿論壓力的影響，環保部門將PM2.5納入到常規空氣質量評價，部分城市已開始向公眾發布PM2.5監測信息。這對于相關監測標準制訂、檢測儀器和技術投入以及信息發布規范等都提出了更高的要求。而在國際溫室氣體減排和國內資源環境約束的雙重壓力下，二氧化碳的排放量也將加入到減排指標體系之中，這使得我國“十二五”時期污染減排工作更加繁重。

三、政策建議

“十一五”時期我國首次對主要污染物減排設立約束性指標，極大地推動了各地環境治理和污染減排工作，污染防控取得了階段性的成效。各省市因地制宜，推進減排日常監管和激勵機制創新，為完成“十二五”更高目標的減排任務積累了經驗。“十二五”時期，我國進一步減排面臨的國內外壓力增大，減排形勢不容樂觀。為此，應總結“十一五”減排經驗，開拓思路，立足技術和制度創新，嚴格分解落實各地區、各領域減排任務，以確保“十二五”減排目標順利實現，全面提升環境質量，加快建成環境友好型社會。

第一，改革政績考核體系，完善環境規制，加大環保執法力度。進一步改革政府和各級官員的政績考核體制，建立完善基于SEEA的綠色GDP核算體系，并將綠色GDP及相關指標作為政府政績考核的重要內容。同時，強化責任落實和措施落實，完善督辦制、問責制等各級政府的環境保護責任制，提高環境執法隊伍的綜合素質，加強環保執法力度，協調各地區的執法效果，推行科學執法。

第二，以市場化為導向，構建雙向激勵，鼓勵綠色創新。加大獎懲力度，一方面，對排污處理不達標、設施運行不正常等違法違規行為，視情節輕重予以責令限期整改、罰款、區域限批等處罰；另一方面，創新激勵機制，引導企業自主減排，支持企業開發應用綠色環保技術，鼓勵各種投資主體參與污染治理，實現治理投入的多元化發展。鼓勵國內外各類金融機構為企業減排技術改造、設備更新和產品研發提供適用的金融信貸產品以及便捷、優惠的擔保服務和信貸支持。同時，積極推進環境稅試點，逐步形成以市場手段為主導的污染控制和排污交易體系，推動企業環境成本“內部化”。

第三，突出結構減排，加快產業轉型升級。一要繼續嚴格控制“兩高一資”項目，對電力、鋼鐵、造紙、紡織印染四個重點行業實施主要污染物排放總量控制，把總量指標作為環評審批的前置條件。二要落實國家產業政策，加快淘汰電力、鋼鐵、造紙、印染、氮肥等重點行業的落后產能，并以技術升級改造和淘汰落后為切入點，推進企業兼并重組，加快傳統產業綠色轉型。三要大力發展戰略性新興產業，加大基礎技術和前沿技術的研發投入，加強對新興綠色產業的財政金融支持。同時，深入研究戰略性新興產業的發展規律和市場化前景，進一步放寬戰略性新興產業的準入條件，著力形成新型、綠色先導性、支柱性產業。

第四，推進產業梯度轉移，加強跨區域污染治理。首先，國家應進一步完善促進西部大開發、中部崛起、振興東北老工業基地以及各項沿海區域開發戰略的配套政策，協調地區之間經濟社會發展。其次，在財稅分配以及政績考核上對產業轉出、轉入省市做出安排，促進產業跨區域梯度轉移以及產業轉入地和轉出地的有序對接，嚴控高污染項目向中西部地區轉移，使得轉移出去的企業確實能夠在促進地方經濟增長、改善地方產業結構，增加地方就業等方面發揮積極作用，再次，加強區域之間、省與省之間環境治理經驗交流和聯防聯控，各地區充分發揮各自優勢，協同合作，改善跨區域污染治理效果。

第五，強化工程減排，實現重點突破。一要全面提升城鎮污水處理水平，深化配套管網工程建設，對現有污水處理設施進行全面改造升級，加強廢水深度治理，扭轉已建成污水處理廠污水收集率不高、減排效果不佳的局面；二要推進重點領域S₂工程減排。進一步強化電力行業二氧化硫減排，新建燒結機應配套安裝脫硫設施，落實現役燒結機煙氣脫硫工程，加強以石化行業為重點的工業爐窯煙氣SO₂治理工程；三要優化養殖模式，強化清潔畜禽養殖工程、水產養殖污染防治以及小城鎮生活污染治理，不斷加強農村環境綜合整治。

第六，多管齊下，改善城市環境治理。在努力實現“約束性”減排目標的同時，適應“十二五”時期消費升級、改善民生的新要求，高度重視城市揚塵、機動車尾氣等污染物的變化態勢，下大力氣做好城市揚塵、機動車尾氣等污染物的防治工作。針對這些污染物治理綜合性強的特點，實行環保、建設、環衛、交通、城管、林業、城市園林等部門聯動，有效改善城市揚塵和尾氣污染防治效果。同時，加強機動車污染減排能力建設，完善機動車環境監管體系，重點加強全國機動車環境監管機構和人員能力建設。

第七，完善監管體系，提升管理減排效果。進一步推進減排管理體系建設，合理分解各省市、各行業減排任務，完善污染減排日常管理制度和指標體系、監測體系、考核體系。加大資金投入力度，優化環保專項資金管理和投向。加強減排監測隊伍建設，提高基層環境監測和執法人員素質，進一步完善污染源在線監控平臺建設，加大對重點排污企業和上市公司的監管力度。改進減排監測信息發布機制，及時向公眾通報重大突發污染事件及其處理進展，提高信息公開和透明度。

第八，積極推進國際合作，營造良好的外部環境。一要與相關國家及國際組織保持密切接觸，協調彼此立場，共同抵制綠色貿易壁壘。二要采取積極務實的態度和談判策略，主動參與應對氣候變化的國際協調活動，促進溫室氣體全球減排機制的建立和完善。三要加強政府間的交流合作，充分借鑒吸收國際上環境治理和污染防控的先進理念以及制度法規、監管激勵、人才培養等方面的先進經驗。四要鼓勵國內企業和研發機構參與節能減排國際技術合作，引進先進技術和管理經驗，拓寬環境保護國際合作的領域和范圍。

（責任編輯 潘亞莉）