“十一五”時期主要污染物減排的總體進展及存在的問題

張艷芳　楊丹輝　李鵬飛

摘要：“十一五”時期污染減排取得了積極成效，其中工程減排的貢獻尤為突出。在順利實現總量減排目標的同時，仍存在部分政策落實不到位、企業被動減排、總量控制與環境質量改善不同步、減排投入不足等一系列問題。針對這些問題，應進一步創新減排思路和工作方式，充分發揮市場機制，調動企業減排的主動性，提高減排效果的可持續性。

關鍵詞：“十一五”時期；污染減排效果；工程減排

中圖分類號：Q53

文獻標識碼：A

文章編號：1671—6604（2012）05—0035—07

隨著中國經濟持續快速增長，在加速工業化和城市化進程中，資源和環境壓力不斷加大，嚴重制約著經濟社會的可持續發展。為加快轉變經濟發展方式，國家在《“十一五”規劃綱要》中首次設定了主要污染物減排的約束性和預期性指標。其中，主要污染物（COD和SO₂）排放總量減少10.00%。為實現減排目標，國務院成立了應對氣候變化及節能減排領導小組，發布了《節能減排綜合性工作方案》。受國務院委托，原環保總局與各省級人民政府和六家電力集團公司簽訂了減排目標責任書。此外，國家還出臺了促進污染減排的產業、技術、財稅、價格等一系列政策，加強污染減排監管和責任考核。上述政策措施的落實使得我國污染物減排和監管監測的政策環境發生了很大的變化，為實現減排目櫪制造了有利的條件。總體來看，各地區較好地完成了“十一五”時期主要污染物減排任務，污染總量控制取得積極成效，但“十一五”時期強制減排也導致了一些新隋況、新問題的出現。

一、“十一五”時期主要減排措施的效果分析

（一）“十一五”時期減排目標完成的總體情況

“十一五”時期，全國GDP年均增速為10.60%，超過“十一五”規劃提出的7.50%的水平，新增煤炭消費量為7.85億噸，大幅度超過規劃的4.50億噸，粗鋼、水泥、有色金屬等產品的產量均翻了一番。在經濟保持較快增速、能源消費持續增長的情況下，我國仍較為順利地完成了“十一五”規劃的主要污染物減排目標。根據環保部公布的2010年度及“十一五”全國主要污染物總量減排考核的結果，2010年與“十五”末的2005年相比，化學需氧量和二氧化硫排放總量分別下降12.45%和14.29%，均超額完成10.00%的減排任務。31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團以及國家電網公司和華能、大唐、華電、國電、中電投五大電力集團公司也都較好地完成了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》下達的總量控制任務。同時，監測數據顯示，“十一五”時期我國部分環境質量指標有所好轉。2010年，全國地表水國控斷面高錳酸鹽指數平均濃度4.90毫克/升，比2005年下降31.90%；七大水系國控斷面好于Ⅲ類水質的比例由2005年的41.00%提高到59.60%；環保重點城市空氣二氧化硫年平均濃度0.04毫克/立方米，比2005年下降26.30%，地級以上城市達到或優于空氣質量二級標準的比例明顯提升，達到83.90%。

（二）主要減排措施的效果

由于“十一五”時期我國是首次設置總量減排的約束性指標，各地缺乏應對的經驗，考慮到是在消化新增量的基礎上再削減10.00%，在“十一五”初期，環保部把10.00%的減排目標具體量化為削減二氧化硫673萬噸、化學需氧量571萬噸，并通過簽訂目標責任書逐一分解落實到各省級政府和電力集團公司，各省級政府又將減排指標、減排工程和減排措施分解落實到地市和重點排污單位。從具體減排措施的實施效果來看，“十一五”時期工程減排、結構減排和管理減排三大措施在實現總量減排目標中發揮了重要的作用。

首先，以污水處理廠建設和燃煤電廠脫硫為重點的工程減排成為減排目標完成的重要手段。“十一五”時期，我國新增燃煤機組煙氣脫硫裝置逾5億千瓦，占燃煤機組的比重較2005年大幅提高72個百分點，全國已投運脫硫機組5.78億千瓦，煙氣脫硫機組約占全國煤電機組容量的86.00%，比美國2009年的水平高36個百分點。在污水治理方面，“十一五”累計新增城市污水日處理能力超過6000萬立方米，比“十五”末期的總和還多，截至2010年，城市污水日處理能力達到1.25億立方米，城市污水處理率由2005年的52.00%提高到75.00%。這些脫硫機組和污水處理設施的投運使得二氧化硫和化學需氧量減排的硬件條件明顯改善。“十一五”時期，全國各省市污染物減排量主要依靠工程減排實現，工程減排對減排目標貢獻率高于60.00%。其中，污水處理廠運營貢獻的減排量占全國COD削減量的50.00%以上，燃煤電廠脫硫對全國SO₂削減量的貢獻超過60.00%。

其次，結構減排成效顯著。“十一五”時期，我國采取了“上大壓小、淘汰落后”等一系列結構減排措施，不僅有效控制了污染總量，而且在實現產業轉型升級和節能減排的良性互動、推動產業政策創新等方面進行了有益的探索。2006—2010年，全國累計關停小火電機組7682.50萬千瓦，提前一年半完成關閉5000萬千瓦的任務；鋼鐵、水泥、焦化及造紙、酒精、味精、檸檬酸等高耗能、高排放行業均超額完成淘汰落后的任務。2010年，電力行業30萬千瓦以上火電機組占火電裝機容量的比重達70.00%，比2005年提高13個百分點，火電供電煤耗下降9.50%，造紙行業單位產品化學需氧量排污負荷下降45.00%。

再次，管理減排帶動了環保制度和監管隊伍建設。“十一五”時期中央財政投入100多億元，用于支持全國環保監管能力和污染減排“三大體系”建設，全國已建成343個省、地市級污染源監控中心，15000多家企業實施自動監控，配備監測執法設備10萬多臺（套），環境監測、在線監控、執法監察能力顯著增強。多個省份開展節能減排發電調度，南方電網公司燃煤脫硫機組投運率由2005年不足60.00%提高到2010年的95.00%以上。國控重點污染源二氧化硫達標率92.00%，化學需氧量達標率94.00%，與2005年相比分別提高22.00%和34.00%。部分重點流域工業企業治理水平顯著提升，達標排放率比“十一五”初期大幅度提高。

二、主要污染物減排的進展及效果

（一）工業廢氣排放總量逐年增加，二氧化硫減排效果較好

據中國統計數據應用支持系統和歷年中國環境狀況公報顯示，2010年全國工業廢氣排放比2005年增加76.70%，“十一五”時期年均增長12.30%（見圖1）。從排放趨勢來看，“十一五”時期全國工業廢氣排放總量逐步上升，增長率則表現為先減后增的態勢（見下頁圖2），2006年和2007年排放總量年增長率分別高達23.10%和17.30%，而在金融危機沖擊下，2008年全國工業廢氣排放同比僅增長4.00%，2008年以后又出現反彈。

二氧化硫是大氣中的主要污染物之一，也是“十一五”強制減排的對象之一。根據國家環保部公布的環境統計數據以及歷年《環境統計公報》，從實際減排的效果來看，全國范圍內二氧化硫排放總量在逐年減少。其中，“十一五”時期，工業二氧化硫排放量與全國二氧化硫總量的趨勢一致，2010年工業二氧化硫排放量比2005年減少14.00%；生活二氧化硫排放量略有波動，2010年排放量比2005年減少約15.40%（見圖3）。

（二）煙塵和粉塵排放總量明顯減少，以工業排放為主

2005年，全國煙塵的排放總量為1182.50萬噸，2010年減少為829.10萬噸，減少29.90%。中國統計數據應用支持系統的數據顯示，工業煙塵排放量所占的比重由2005年的80.20%降為2010年的72.80%；生活煙塵排放占比由2005年的19.80%升至2010年的27.30%。同時，工業粉塵排放量逐年減少，減幅較為明顯，2010年比2005年減少45.80%（見表1）。

（三）廢水排放總量增加，生活污水排放增幅明顯，化學需氧量排放得到控制

2010年全國廢水排放總量達617.30億噸，比2005年增加17.70%，“十一五”時期年均增長3.56%。從廢水排放的構成來看，在產業升級、技術進步和嚴格監管的共同作用下，工業廢水排放量所占比重逐年下降，由2005年的46.40%降至2010的38.50%。與之相反，隨著城市化進程加快，生活污水排放量占比上升較快，由53.70%增至61.50%。從排放態勢來看，“十一五”時期，全國廢水排放穩步上升，增長率先減后增（見下頁圖4和圖5）。

廢水中的化學需氧量是“十一五”污染減排的約束性指標。中國統計數據應用支持系統數據顯示，2010年全國廢水中COD比2005年減少12.50%，“十一五”時期年均減少2.61%（見表2）。從化學需氧量排放的構成看，2005--2009年工業廢水中COD所占比重逐年下降，由2005年的39.20%降至2009的34.40%，2010年該比值略有增加；2005--2009年生活污水中化學需氧量排放量占比逐年上升，由2006年的60.80%增至2009年的65.60%，2010年這一比值略有下降。再從排放態勢看，“十一五”時期，全國廢水中化學需氧量排放下降速度先快后慢。其中，工業廢水中COD排放變化態勢與工業廢水基本一致，“十一五”時期有小幅反彈，這既是金融危機后工業恢復增長的結果，同時也在一定程度上反映出在應對金融危機“保增長”的目標導向下，工業內部結構調整進程有所放緩。隨城市污水處理投資力度增大，生活污水處理技術提高，處理規模擴大，生活污水中COD排放量減少，減速先慢后快。

（四）工業固體廢物排放量呈下降趨勢

“十一五”時期，盡管工業固體廢物產生量不斷上升，但隨著工業固廢處理技術提高，同期工業固體廢物處理量也在不斷增加，工業固體廢物排放量大幅下降。據中國統計數據應用支持系統數據顯示，2005年，我國工業固體廢物排放量1654.68萬噸，到2010年減為498.20萬噸，降幅為69.90%（見圖6和下頁圖7）。其中，天津、吉林、江蘇、上海、安徽等省市實現固廢零排放，山東、北京、河南等省市也接近零排放。

三、存在的主要問題

盡管“十一五”時期主要污染物減排工作取得積極成效，較為順利地完成了減排的約束性和預期任務，但存在不少問題。

（一）重化工業化加快，高能耗、高污染問題短期內難以扭轉

目前，我國處于工業化中后期和城市化加速發展的中期階段，產業結構畸重，重化工業化趨勢仍在延續。即使在“十一五”節能減排的重壓下，部分高耗能、高污染行業快速發展的勢頭并未得到有效抑制。2010年，石油加工煉焦及核燃料加工業、化學原料及化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、有色金屬冶煉及壓延加工業、電力熱力的生產和供應業等六大高能耗行業增加值在全部規模以上工業增加值中所占的比重達30.30%，增速為13.50%；全國煤炭消耗總量32.40億噸，煤炭消耗約占能源消耗總量的70.00%；火電裝機容量達7.07億千瓦，占總裝機容量的比重為73.40%；工業COD排放量最多的行業仍是造紙及紙制品業，占工業COD排放總量的28.90%。特別是“十一五”后期，在國家應對金融危機的刺激政策作用下，工業結構調整步伐放慢，部分高耗能、高污染、高排放行業仍有一定生存空間，致使污染減排的總體形勢十分嚴峻。

（二）部分地方政府減排動力不足

目前，一些地方政府仍片面追求GDP增速，對環境保護工作重視不夠，減排投入不足，監管不力。地方政府過度追求GDP既與現行政績考核機制有直接關系，也與1994年后實行的中央和地方分稅制有關。分稅制實施后，稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央，而地方財政收入占全國總收入比重不斷減少的同時，支出比例卻不斷加大。受制于有限的稅源，地方政府不得不拼命上項目，提高GDP，擴大稅基，以獲得更多的財政收入滿足地方支出需要。由于地方稅收主要來源于企業所得稅，地方政府為增加財政收入，掌握更大財政支配權，把很多精力放在招商引資工作上，對工業大項目更是趨之若鶩。在這種情況下，地方政府與企業利益趨同性增強。因此，當企業利益與公眾的環境利益發生沖突時，地方政府對污染排放企業往往既不會采用嚴格限制發展的“硬約束”，而且補償企業節能減排的“激勵”制度創新動力不足，甚至以政策“擦邊球”的形式放任污染企業。地方政府對中央政府減排政策執行不堅決，造成“十一五”時期部分地區減排效果大打折扣。

（三）部分減排政策措施不到位

“十一五”時期，盡管總體上各地環境治理和污染控制進展明顯，但仍存在減排目標落實不到位等問題。以污水處理為例，住建部公布的統計顯示，截至2010年，全國仍有61個設市城市未建成污水處理廠，其中一半以上分布在黑龍江、吉林、廣東三省。即使已建成污水處理廠的，配套管網等設施不完善的現象也比較普遍，造成部分污水處理廠的污水收集處理率低下。近年來，部分地區調高了污水處理費征收標準，但總體而言，污水處理費征收標準仍然偏低，導致污水處理廠正常運營困難。再從電廠脫硫情況來看，由于部分地方人為干預電廠脫硫電價政策的實施，致使已上脫硫設施、脫硫效果明顯的電廠享受不到脫硫電價的補貼政策，直接影響脫硫電廠相關維護工程設施的正常運行。此外，由于很多地方政府財力有限，且未出臺相關配套政策，如未設立污染防治和污染減排專項資金等，制約了重點治污工程以及環保基礎設施建設配套工程的進展。

（四）監管和處罰力度有待加強

“十一五”時期，我國環保法律法規不斷完善，環保執法隊伍逐步壯大，但現行環保法律法規仍存在諸多問題，集中表現在：一是行政處罰力度不夠大，法律設定的行政處罰上限太低；二是法律缺乏強制終止違法行為的有效規定，對超標排污行為的制裁力度偏弱；三是環保執法取證操作難度大，致使環保執法成本高，直接舉證困難。面對大量中小污染源的負載排污情況，“守法成本高、違法成本低”等問題十分突出。如對違法違規排放的企業或單位，依法責令其限期治理是現行法規賦予環保部門最有力的處罰手段，但部分地區的排污單位反而以“排污設施故障”導致企業無法達標排放為由，在6個月的“限期治理”過程中，大規模、高濃度排放污染物。再如，在地方政府和監管機構的漠視下，部分在線監測工具成為擺設。以往一些企業在購買在線監測設備時明確要求設備供應商提供故障頻出的設備，造成環保部門無法獲得正常數據。在線監測設備試行政府采購后，部分企業仍想方設法阻撓儀器正常工作，并在“修理調試期”內繼續超標排污。

（五）企業被動減排仍較為普遍

“十一五”時期，各地為確保完成減排目標，在減排激勵機制創新方面做出了積極嘗試，對減排效果好的企業以及工作業績突出的環境執法機構和人員加大獎勵力度。其中，一些省市對完成總量減排任務較好的城市直接發放高額獎金。這些激勵措施為實現減排目標發揮了一定作用，但總體來看，目前我國污染控制和減排制度設計仍偏重對違規違法排放的懲處，而缺少有效的正向激勵，特別是缺乏市場化的激勵手段。在市場經濟中，企業是減排的主體，企業進行節能減排，必須投入新設備，改進生產技術和工藝，這需要一定的投入。因此，要想調動企業減排積極性，正向的激勵措施必不可少。“十一五”時期，雖然國有企業在響應政府減排號召、實現減排目標方面配合度較高，但大部分企業仍認為，減排是社會責任，主要體現的是社會效益，減排投入并不能帶來直接收益。同時，作為硬性的約束政策，污染減排一定程度上強化了地方政府尤其是環保部門對企業的干預能力。在這種情況下，大多數企業減排仍是被動的、配合性的行為，現行減排措施難以激發企業減排的積極性和主動性。

（六）部分減排項目設置及核算細則脫離實際

國家要求實施污染減排的具體項目必須列入2005年環境統計中，因而可能出現有實際減排效果的、但未列入2005年環境統計的項目不能被考核認可的情況。在SO₂減排中，目前僅認可火電、水泥、鋼鐵、有色金屬、焦炭、煉油等領域的減排項目，很多縣級區域根本就沒有這幾類項目。同時，環保部并不認可燃油消費量下降帶來的SO₂新增排放量減少，造成有些行業和地區的SO₂減排效果不被認可，進而使相關地方政府和企業的減排壓力和工作難度加大。另外，由于不同地區、行業和規模的企業在投入能力、減排技術等方面存在差距，對所有企業采用統一的減排標準有失公允，而且現階段減排任務主要依靠企業申報減排項目實現，由于減排項目的核算要求較高，核算過程復雜，很多項目都達不到減排核算標準，直接影響減排的實際效果。

（七）總量減排效果與環境質量改善不同步

“十一五”時期總量減排進展較為順利，且相對而言，產業部門減排目標完成較好，而部分地區特別是大城市的環境質量卻并未明顯改善，不少城市空氣質量等指標并未完成“十一32'的目標任務。近年來，各地城市空氣污染減排設施日益完善，城市環境治理投入巨大，但城市空氣質量卻仍有惡化趨向。造成這一問題的主要原因在于：一是部分火電脫硫設施運行管理不嚴，個別企業偷排行為屢有發生；二是部分企業惡意改動環境自動監測數據，嚴重干擾了自動監測數據的正常使用和環境監管工作的有序開展；三是隨著城市化進程加快，房地產開發和機動車保有量增加使城市空氣污染源更為復雜。除工業點源污染外，機動車廢氣等流動源污染以及建筑施工等面源污染不斷加劇，成為大中城市的主要污染排放源。而目前現行的COD、SO₂的約束性指標基本上是針對點源污染的對策，尤其是SO₂減排主要從控制酸雨污染出發，重點削減電力行業，而對環境質量影響更大的農村面源污染和非電燃煤鍋爐未被納入，直接影響污染減排的績效。另外，雖然一些環境質量指標有所改善，如水質等，但水體中氨氮和大氣環境中氮氧化物濃度呈現上升趨勢，成為影響環境質量的主要污染因子。因此，現行主要污染物減排的指標設立，難以保證環境質量得到同步改善。

（八）環境污染治理投資仍顯不足

從污染治理投資的構成來看，根據2009年的環境統計數據，目前城市環境基礎設施建設投資所占的比重最大，占環境污染治理投資總額的比重為55.50%，工業污染源治理投資比重僅為9.80%，全國建設項目“三同時”環保投資比重為34.70%。由于在目前環保投資的統計口徑下，環境基礎設施建設投資中包括集中供熱工程、燃氣工程、園林綠化等一些具有間接效益或長遠效益的項目，因此，實際上真正用于污染治理和從源頭控制環境污染的投資更少，僅有約2000億元，不到環境污染治理投資總額的45%，占GDP的比重不足0.60%。環保投資的這種統計口徑在一定程度了掩蓋了我國在污染治理方面投資不足的事實。

四、結論與政策含義

本文著重分析“十一五”時期主要污染物減排的總體進展及存在的問題。分析結果表明，從全國范圍來看，“十一五”首次設定的主要污染物減排各項約束性和預期目標均已較好地實現，工程減排、結構減排和管理減排等主要減排措施在總量減排中發揮了積極作用，其中工程減排的貢獻尤為突出。然而，由于“十一五”時期污染減排目標設置和任務分解的立足點是強制減排，這實際上是在污染減排中延續了“指令性計劃”的思路和方式。盡管這種方式能夠在短期內動員地方政府和企業減排的資源，獲得立竿見影的減排效果，但從長遠來看，這種制度安排不利于協調存量減排和增量減排之間的關系，而且在現實中，以環保部門所掌握的行政資源和執行力，要在地方政府和各類企業中推行“指令”式強制減排，顯然力不從心，困難重重。同時，強制減排的方式勢必造成部分政策措施的執行成本過高，可持續性差，進而導致一些領域的減排效果寅吃卯糧，后續減排難以為繼。

因此，國家“十一五”時期以約束性指標實行強制減排的意義更在于向地方政府和企業傳遞出這樣的信息，即面對工業化工后期的資源和環境瓶頸，地方經濟發展和企業生產經營的環境政策逐步收緊已經是一個不可逆的趨勢，唯有適應環保高壓的大勢，下大力氣轉變發展方式，方能為企業發展和地方經濟增長贏得更大空間。在著力營造更加嚴格環境政策氛圍的同時，各級政府及主管部門應深入總結“十一五”污染減排的經驗及出現的新問題，創新減排思路，充分發揮市場機制的作用，進一步完善市場化的減排激勵機制，突出企業的減排主體地位，調動企業減排的主動性和積極性，從而使污染減排步入可持續的良性軌道。

（責任編輯 潘亞莉）