美國國會如何管理國家“錢袋”

周鑫宇

議會掌管國家預算權力，是現代政體的基本標志。既然現代國家是民主的或者人民的，那么國家的錢怎么花，自然交由人民選舉的代議制機構來決定。這作為一種政治觀念，說起來很容易，全球公認，但是具體如何實現國家“錢袋”的科學、透明、有效管理，就是一項艱難的國務了。美國是世界上最主要的現代民主國家，其國家預算決策以成熟、嚴格和科學著稱，但有時也出演政府“關門”的鬧劇和利益輸出的丑聞，背后反映的政治現象饒有趣味，亦發人深思。

世界上最難念的“財政經”

美國的財政經怕是世界上最難念的。2012年美國的聯邦財政預算計劃總額達3.7萬億美元，是中國中央財政預算的近五倍，也是世界上花錢最多的政府。如何決定這筆巨賬的撥付和使用，權力主要掌握在美國國會參眾兩院手中。美國憲法第一條明確賦予了美國國會掌握國家的征稅權、舉債權和撥款權，再加上在財務方面的監督權，使得美國國會掌握著包括收入和支出在內的全面的“錢袋子權力”（Power of Purse），成為美國國家財政的“管家主婦”。在這之中，政府財政預算的審議、決定和監管，又是美國國會最主要的財務權力和工作內容之一。

當然，“分權制衡”的政治設計不會讓國會在預算程序中一手遮天?；ㄥX的權力還掌握在總統手中。因此，每年美國聯邦財政預算的出臺過程實際上是一個行政機構和立法機構的互動過程。這一過程也隨著總統和國會的博弈而分為三個階段：

第一步自然是總統先提出他想花多少錢。每年1月初，美國聯邦政府會提出下一財年的預算計劃。各政府部門想要花多少錢、合理性何在、預計效果如何，都要在方案中詳細報告。白宮編制這樣的文件是十足的技術活，要從所有的政府部門中收集、整理和精算數據，耗時費力，還要“講政治”，能夠平衡部門間的利益沖突。

當總統的預算方案提交到國會后，國會就開啟預算立法程序——注意，不是批準程序。因為憲法規定預算案的提案權掌握在眾議院。因此，從理論上來說，總統辛辛苦苦搞出來的預算計劃只是一個“建議”，國會可以參考，也可以完全不理會。無論怎樣，國會需要自己提出一個真正的預算案，然后表決通過。

這時候技術門檻的問題就又出來了。總統方案中的那一大堆專業數據，不是每個議員都看得懂的。國會各委員會的委員們即便對相關領域相對精通，也干不了一個會計師的活。因此，國會議員們也有一幫技術人員幫忙。這就是至關重要的“國會預算局”。在“國會預算局”的專業人員幫助下，從2月份開始，美國國會參、眾兩院各委員會開始圍繞自己職責范圍舉行聽證會，傳喚政府官員解釋情況，收集有關資料。國會預算局也會為國會議員提交自己的專業建議報告。根據這些信息，各委員會做出預算評估，并在兩院的預算委員會形成一份初步的預算共同議案。大概到4月份的時候，參眾兩院會分別就自己的預算共同議案進行表決，在預算授權總額、赤字、債務水平等關鍵數據上形成基本框架。

有了共同議案作為基本方向，眾議院各委員會和撥款委員會各小組開始擬定正式預算授權法案和撥款法案，并先后提交眾、參兩院全體表決。如果兩院意見不一致，還要組成聯合委員會進行協商和再次表決。通常來說，一份年度預算案的最終通過要在國會經歷10次左右的投票，最少歷時數月之久。

預算背后的“分權制衡”

從前兩個階段可以看出，美國國會把握著預算制訂的主要程序性權力。國會通過復雜的制度設計，盡力實現預算審議的科學性、專業性和民主化。

然而總統仍然被賦予了制衡的手段。國會預算案表決通過以后，預算程序就進入第三階段：總統簽署批準。理論上來說，總統是可以否決國會的預算法案的。但如果國會兩院能夠再次以2/3多數通過議案，則可推翻總統的否決，形成最終法案。

這樣的戲劇性事件看起來似乎很刺激，但一般美國總統和國會很少為了預算的事情走到使用否決和再否決的地步。在意見分歧的情況下，總統和國會兩黨領袖通常寧愿長時間“協商”，最后出爐一份彼此都能接受的議案。不過這一“協商”的過程有時未免太長，以至于到了10月份新財年開始的時候還沒有解決，美國政府就會面臨無錢可用、“關門大吉”的尷尬了。美國2011年度財政預算甚至直到2011年12月才簽署，這時候整個財年都已經結束，該花的錢也都大多被一個個臨時撥款方案花走了，預算幾乎變成了決算。

顯然，在美國預算制訂制度設計的背后最大的特征就是“分權制衡”，尤其是總統與國會之間的相互制衡。這一點即使是與英國這樣的議會制民主國家相比也大為不同。世界上大多數國家都實行權力分置的制度，以便分工和監督；而美國分權的目標卻是在機構之間設置程序上的麻煩，從而從根本上遏制政府的權力?！皣义X袋”的管理就是實現這種遏制的重要手段，并被美國國父鄭重地寫在了憲法的開頭。

好的預算：制度還是觀念？

美國國會的預算審議制度經過了上百年的演變和成熟過程。今天，我們喜歡討論這種制度的優劣，看它如何帶來了預算的透明、科學、易監督，或者如何造成了效率的低下。然而，如果更深一步地觀察，在法律條文、操作程序、機構設置和制度框架的背后，真正決定美國預算政治的還是當時的國家處境、政治格局，甚至是最容易被忽視的政治觀念和信仰。

比如，美國的預算制度是主張“權力制衡”的，其最終目的是制約政府的權力。可是在兩百年的時間里面，美國政府的權力實際上呈現不斷擴大的趨勢，花的錢也越來越多，稅收越來越高、債務越來越大，甚至形成了今天讓全世界受累的高額赤字。這背后的根本動因，是美國成為世界霸主的需要。這是美國政治最根本的潮流和大局。在這個過程中，美國國會與政府一起，提供了至關重要的財務支持。

又比如前文提到的“協商一致”實際大于“制約對抗”的現象。妥協精神是美國民主的長久根基。大多數時候，較高程度的政治共識保證了美國民主的穩定性和較好效率。然而，2011年美國政治出現“極化”趨勢，兩黨內斗加劇、預算難產，政府數次面臨關門。這種變化的背后不是制度決定的，而是整個國內政治環境的惡化，美國政界對此深感憂慮和恥辱。

最后，我們還是要注意，即便是美國如此追求“制衡”的制度，也未必能根除腐敗。在出臺預算的過程中，許多國會議員往往都會在其中加上一些“專項撥款”，比如在自己所在的選區修條路、為支持自己的利益集團撥些項目款之類的。這種專項撥款濫用無度，鬧出了很多丑聞，包括很多臭名昭著的“面子工程”，可是卻得到了相應選民的選票。在花錢問題上，讓國會制約總統，讓選民制約國會，可誰來制約選民呢？