淺析瀆職侵權犯罪的成因、特點及預防對策

丁雪輝　張立納　王金利

瀆職侵權犯罪是指國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者利用職權侵犯公民人身權利、民主權利、妨害國家機關的正常管理秩序、活動秩序，致使公民的人身權利、民主權利受到侵害、國家和人民利益遭受重大損失或者國家機關信譽受到嚴重損害的行為。瀆職侵權犯罪，也被稱為是國家機關工作人員“不入腰包的犯罪”，主要包括玩忽職守、濫用職權和徇私舞弊這三種類型。2006年至2010年6月，全國檢察機關共立案查辦各類瀆職侵權犯罪案件3.8萬件4.9萬余人，這些案件共造成直接經濟損失545億元，導致2.3萬余人死亡、3200余人重傷，懲治和預防瀆職侵權犯罪刻不容緩。

一、當前瀆職侵權犯罪的特點

（一）瀆職侵權案件比例及涉案人數逐年上升。2005年以來，全國檢察機關共立案偵查瀆職侵權犯罪案件37745件47460人，連續5年立案件數、人數逐年增加，2009年立案人數與2005年相比增加了15.8%。在加大辦案力度的同時同步提高案件辦理質量：2009年與2005年相比，偵查終結率從71.9%增加到78.1%，上升近7個百分點；起訴比例從56.4%增加到77.8%，上升21個百分點；有罪判決比例從40.8%增加到69.1%，上升超過28個百分點。

（二）瀆職侵權犯罪涉案領域廣泛。瀆職侵權犯罪涉及的領域日益廣泛，滲透到社會的各個領域，涉及黨政機關、司法機關、權力機關等大多數國家機關。近年來，除了司法工作人員瀆職侵權犯罪持續高發外，行政執法人員瀆職侵權犯罪也日益突出，有相當一部分案件涉及安全監管、食品衛生、醫療醫藥、教育管理、社保資金、土地管理、煙草稽查、工商管理、交通管理等關系到國計民生的重點領域。

（三）瀆職侵權犯罪主體特殊。瀆職侵權犯罪的主體均為國家機關工作人員或從事國家公務的人員，這部分人通曉本單位、本部門工作涉及的法律、法規和政策，社會閱歷深、見識廣，善于鉆法律和政策的空子，比一般的職務犯罪分子具有更強的智能性。

（四）瀆職侵權犯罪與經濟犯罪交織，并日益群體化。當前，很多瀆職侵權犯罪呈現出與受賄等經濟犯罪相互交織、相互牽連的發展趨勢，一些國家機關工作人員因循私情私利而大搞權錢交易，收受財物后怠于職守、放棄職守或濫用職權，靠出賣手中權力斂取錢財。較之傳統的瀆職侵權犯罪和經濟犯罪，這種相互交織的職務犯罪危害更大，社會影響更加惡劣，發現和查處難度也更大。同時，在這過程中，也出現了群體化的特征，主要表現為窩串案增多，出現了一個部門或相鄰部門，一個環節或相鄰多個環節，一些涉案人員相互勾結、相互利用，串通勾結作案的現象。

（五）瀆職侵權犯罪作案手段隱蔽。瀆職侵權犯罪多發生在執法人員履行職務的過程中，具有很強的隱蔽性和欺騙性。一方面，瀆職侵權犯罪通常掩蓋在職務行為背后，如權錢交易、暗箱操作、循私舞弊等行為，實際上就是一種職務“作弊”行為：另一方面，作為一種“不落腰包”的腐敗行為，瀆職侵權犯罪與一般工作失誤有時很難界定，容易被“失誤”或“缺乏工作經驗”所掩蓋，因而具有很大的隱蔽性和欺騙性，難以發現。

（六）瀆職侵權犯罪危害嚴重。“在社會轉型時期，各種社會矛盾交錯涌現，不穩定因素有所增加。各種調查結果顯示，當前人們最關心的問題是公務員的職務犯罪問題，尤以貪污賄賂犯罪為重。然而，事實上瀆職侵權犯罪對社會造成的破壞性影響遠比貪污賄賂犯罪大。”據統計，檢察機關2003年以來查辦的各類瀆職犯罪，給國家造成的直接經濟損失高達357.3億元。瀆職侵權犯罪造成的平均個案損失是貪污犯罪的17倍。檢察機關曾經對1998年至2000年辦理的貪污賄賂和瀆職侵權犯罪案件個案平均涉案金額進行過比較，得出的結論是：前者的平均個案損失是15萬元，后者的平均個案損失是258萬元。據對3000余起職務犯罪案件的分析，瀆職案件平均個案損失是500萬元，而貪污賄賂平均個案案值為60萬元。在526件瀆職案件中，死亡548人、重傷344人，造成了十分嚴重的后果。

二、瀆職侵權犯罪產生的原因

瀆職侵權犯罪的成因是多方面的，根據當前的客觀實際和司法實踐，瀆職侵權犯罪產生的原因既有觀念層面上的，也有制度層面上的。

（一）傳統“權力私有化”觀念的影響

瀆職侵權犯罪在實踐中具體表現為國家機關工作人員濫用國家權力或者不履行、不認真履行國家權力的違反職責的行為。按照權責一致的原則，權力和責任是對等的，擁有多大的權力，必然要承擔相應的責任。然而，在我們的社會文化中，官本位思想仍然很活躍，公權力的思想并未深入人心。一些封建殘余思想，如“學而優則仕”、“千里來做官，只為吃和穿”、“權力不用，過期作廢”等等，還在大行其道。在這種社會背景下，某些權力的擁有者會把權力私有化，并將其作為尋租的工具，使權力變成一種商品。在權力被商品化的過程中，它的作用會被發揮到極致，而與它對應的責任必然被最小化至極點，甚至為零，因為這樣才符合商品社會中利益最大化的原則。也因此，才會產生濫用權力和不履行、不認真履行職責的行為。總之，權力的私有化觀念是產生瀆職侵權類犯罪的思想根源所在。

（二）對瀆職侵權相關法律存在認識上的欠缺

瀆職侵權犯罪涉及43個罪名，貪污賄賂犯罪只涉及12種罪名，但貪污賄賂犯罪的知曉度、查辦力度卻比瀆職侵權犯罪大得多。這主要是因為對瀆職侵權犯罪在認識有欠缺：一方面，瀆職侵權犯罪是國家機關工作人員在履職過程中發生的犯罪，涉及環節多，責任相對分散，使人們很容易對其社會危害性認識不足，尤其是容易和“工作失誤”、“處理不當”相混淆；另一方面，不少國家機關工作人員認為只要不貪污受賄，沒有謀私利、揣腰包，就不應以犯罪論處。再加上社會公眾特別是一些國家機關工作人員和領導干部，對瀆職侵權犯罪的嚴重危害性，以及懲治瀆職侵權犯罪的重要性和必要性的認知程度不高，相當多的瀆職侵權犯罪案件被忽視、被容忍、被諒解。這些錯誤的法制觀念也是導致瀆職侵權犯罪高發的一個重要原因。

（三）干部管理機制與運作的弊端

盡管經過歷次的人事制度改革，我國國家機構臃腫，人浮于事的狀況有所改觀。但是目前，干部“能上不能下、能進不能出”的用人模式導致的“干好干壞一個樣”的工作評價機制依然存在。正是這樣，一些國家機關工作人員對工作嚴重不負責任，不嚴格履行自己的職責，導致了上有政策，下有對策，工作只重數量，不重質量，致使發生重大工作失誤，使國家、集體和人民利益遭受重大損失。比如由于某些公職人員的玩忽職守，疏忽大意，違反科學，違章蠻干，冒險施工而造成工礦企業重大責任事故；有些公職人員嚴重不負責任，沒有查明簽約對方資金情況和履行能力，就輕信對方，支付款項或發放貸款，造成國家巨額資金被騙或難以收回的現象；有些地區和部門的領導，不經調查研究和科學論證，草率決策和盲目投資，展開大規模的基建工程而導致國家巨款資金、資源的驚人浪費，等等。嚴重的官僚主義的存在，必然會出現濫用權力或不正確行使權力的現象，必然會導致玩忽職守，徇私舞弊等瀆職犯罪的產生。

（四）法律制度不完善，打擊瀆職侵權犯罪力度不夠

一是現行刑法法條對于瀆職罪構成表述普遍具有高度概括性，帶來模糊性和不確定性，司法實踐中不易操作。雖然高檢院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》對瀆職犯罪的非物質性危害結果情形作出規定，但仍給實踐中對瀆職犯罪客觀方面的認定留下較大自由裁量空間，而不利于貫徹罪刑法定原則和從嚴查處職務犯罪刑事政策之間的協調；二是瀆職侵權犯罪主體規定不夠全面。現行刑法規定瀆職侵權犯罪的主體是國家機關工作人員，不符合國際社會對公職人員作寬泛解釋的趨勢：三是當前瀆職犯罪刑罰單一，只是適用自由刑。四是司法機關懲治瀆職犯罪缺乏有效的震懾作用，法院對瀆職侵權犯罪對職務犯罪案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率逐年增加。來自最高人民檢察院的數據顯示，2005年至2009年6月，被判處有罪的瀆職侵權被告人中，宣告免予刑事處罰和宣告緩刑的占85.4%。另外，刑法關于瀆職犯罪構成要件和量刑標準的規定不夠明確，導致司法實踐中執法不統一、認識不一致，一些危害嚴重的瀆職犯罪法定刑偏低，輕刑化的現象突出，難以起到懲治和警示作用。

（五）監督制約機制松懈，制度流于形式

孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。為了加強對權力的監督和制約，我國綜合運用了黨內監督、人大監督、政府專門機關監督、司法監督、政協的民主監督、社會監督、新聞輿論監督等多種監督形式。但是，由于各種監督機構之間的協作配合機制不完善，嚴重削弱了整體功能的發揮。同時，由于主要的監督機構在人、財、物上由地方黨委政府管理，導致監督主體受制于監督客體，使監督制度和舉措流于形式。由于對權力的監督和制約不夠，特別是對領導干部尤其是對“一把手”的職務行為缺乏有效的監督和制約，給一些人濫用職權實施瀆職侵權犯罪提供了方便。所以，權力過分集中而又缺乏監督，民主法制意識淡薄，很多制度成了擺設，導致了職務犯罪瀆職犯罪的高發。同時，雖然各地各部門都普遍制定了相應的預防職務犯罪的規定、紀律、制度、辦法等，但在具體落實上，發揮的實際效果卻不夠。如某地橋梁倒塌之前，就已經有市民意識到存在的隱患，但是他們或者沒有向有關部門反映情況，或者反映了也沒有被理睬，只能坐等悲劇的發生。缺乏有效的監督途徑以及監督途徑不順暢，也增加了瀆職侵權類犯罪發生的幾率。

三、預防和打擊瀆職侵權犯罪的對策

（一）加強預防工作

抓好預防工作，從源頭上遏止瀆職侵權犯罪的發生。一是形成全面預防體系。要加大宣傳工作力度，發動廣大人民群眾提供瀆職侵權犯罪線索；耍建立精干的反瀆隊伍和反瀆工作的專家咨詢隊伍；要與反貪部門加強業務聯系，建立順暢的溝通機制，與紀檢監察、組織人事、信訪、審計、金融、行政執法等部門聯合，建立完善資源共享制度和案件線索移交機制，挖掘瀆職犯罪線索，加強查辦和懲處力度，增強反瀆工作的效果。二是擴大宣傳工作效果。宣傳教育是提高預防的有效手段，讓廣大群眾了解法律，了解瀆職方面的規定，做到知法守法、監督犯罪，讓瀆職腐敗分子無處藏身。檢察機關要充分發揮檢察職能，通過具體辦案發現一些帶有規律性、普遍性的問題，提出檢察建議，幫其改進工作：要不斷深化預防職務犯罪工作與黨建、普法工作的結合，并運用典型案例開展警示教育，努力從源頭上減少職務犯罪的發生，做到一手抓辦案，一手抓預防。

（二）加大打擊力度

加大辦案力度，突出打擊重點，多開展一些專門領域的專項瀆職打擊斗爭，重點查辦一些破壞環境資源的瀆職犯罪，多查辦一些利用權力進行權錢交易的瀆職犯罪，對于城市拆遷、舊村改造、土地資源、環境治理、社會保障、食品衛生、國有資產流失等案件要加大打擊力度。

（三）創新社會管理

首先，規范行政執法行為，減少瀆職侵權行為滋生的土壤。權力責任相一致，是法的本質要求。完善執法責任首先必須明確自己的工作職責，其次，明確違反職責的相應法律責任。據報道，國務院召開的“國務院各部委推行行政執法責任制工作座談會”中要求，各部委要全面完成本部門有關行政執法依據、行政執法主體和行政執法職權的梳理工作，并在向社會公布的同時，形成樣本發到縣政府以上機關。目前，全國各地已陸續開展裁量權的規范工作，所有行政處罰項目的處罰細則都將面世，行政執法人員的自由裁量空間將被大大壓縮。這種權力的明確化分一方面可以督促國家機關工作人員認真履行職責，另一方面有利于對權力進行監督，追究相關人員責任，減少瀆職侵權犯罪的發生。其次，繼續推進干部制度改革，改變現有的政績觀念。現有干部考核的制度，是在追求發展速度的基礎上建立起來的，這種惟GDP論的政績觀，導致了地方官員盲目上馬項目，搞大拆大建，只要速度不要質量，造成違法拆遷、環境污染、濫砍盜伐、“豆腐渣”工程、食品安全等等一系列瀆職侵權問題的發生。因此，減少和遏制瀆職侵權犯罪，還必須改革現有的干部考核機制，將環境、人文、社會和諧度等指標都納入考核的范圍，只有這樣，才能引導干部走出靠濫用職權、侵犯公民權利獲得政績的怪圈，才能從根本上預防瀆職侵權犯罪的發生。最后，轉變政府職能。政府職能應當向經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理四大職能上轉化，減少國家權力對市場的干預，減少權錢交易的機會，避免違法行政、違規操作等失職瀆職問題的發生。

（四）強化監督制約

要綜合運用黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會監督、輿論監督等多種監督形式，并切實加強各種監督機構之間的協作配合，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行和監督機制，使國家機關工作人員的執法活動真正置于法律和社會的監督之下，有效遏制和減少瀆職侵權犯罪的發生。

（五）嚴格刑罰適用

針對瀆職侵權犯罪中存在的重罪輕罰等問題，要嚴格限制免刑和緩刑的適用。一是在偵查階段，根據相關法律規定對行為人的社會危害性進行綜合考查，一旦符合立案、逮捕規定，則嚴格按照法律規定進行偵查，進而移送檢察機關。二是要建立與審判機關的案件溝通協調機制，定期召開聯席會議。三是建立公訴引導偵查的機制，做好輕判抗訴工作。四是通過多種途徑提高瀆偵人員的偵查能力。通過以上措施的實行，保證對瀆職侵權犯罪的實刑判決率，提高辦理瀆職侵權犯罪案件的質量。

（六）完善現有立法

目前我國在預防和懲治職務犯罪方面，明顯存在著有法不依和無法可依的情況，尤其對瀆職侵權犯罪來說，更是如此，比如在具體法律條文的規定上過于抽象、籠統，存在以“情節嚴重”，“情節特別嚴重”等模糊詞語規定，缺乏具體的量刑標準，在實踐中很難操作和把握，難于準確地劃清罪與非罪、此罪和彼罪的界限，也容易被誤用、錯用。因此，應當對瀆職犯罪的刑罰配置加以改革。首先，在瀆職犯罪中增設罰金刑和剝奪政治權利等附加刑。其次，對那些單刑格的罪名根據其違法性程度等因素綜合考慮，增加定量刑格，形成合理的刑度。再次，加大對某些瀆職犯罪，如違法發放林木采伐許可證罪、環境監管失職罪、傳染病防治失職罪等刑罰過于輕緩的罪名的處罰力度。通過完善刑事立法和其他法律法規，解決法律滯后問題，這是適應新時期懲治瀆職侵權犯罪的需要。