政府管理與基層自治協調困境研究

劉東杰

摘 要：政府行政管理與基層群眾自治是兩種不同的社會治理機制，二者具有統一的社會目標——社會治理。但因二者在內在機制、價值取向、運作方式等方面的不同，導致二者的協調陷入困境。協調兩種治理機制，是建立科學治理結構的必然要求。要從合理調整基層政府管理職能，培育基層群眾的自治觀念和增強基層自治組織的利益聚合與表達功能三個方面入手加以協調。

關鍵詞：政府行政管理；基層群眾自治；協調

中圖分類號：D63-3文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）04-0100-04

政府行政管理是“國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。”［1］基層群眾自治是基層群眾充分發揮主動性，充分利用民主政治權利實現自我管理、自我服務的治理過程。基層群眾自治既是我國民主政治建設的重要內容，亦是基層群眾民主權利得以彰顯的主要形式。“基層群眾自治制度”與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度一起，同屬于中國特色政治制度范疇。但是，當前政府行政管理與群眾基層自治作為兩種不同的治理模式存在著協調困境。

一、社會多元治理的緣起

傳統的政府單一主體治理模式下，公眾是被動的、消極的管理對象，這種治理模式往往帶有強制性特點。因為，這種治理環境下，政府治理是單向度的，完全是政府意志的現實化、社會化，公眾的需求是不被重視的。若無強制力推行，政府行政管理往往很難實現其期望。但是，這也帶來了一種困境，即公眾對“強制力”的回應。猶如彈簧一樣，壓力越大，往往彈力越大。在強制力的作用下，公眾的合理意愿被壓制，這種狀況長期持續，則會帶來公眾的集體“不同意”。單一的政府治理模式，要求建立與之相適應的“大政府”組織體制，導致政府的無序擴張和公共財政的巨大糜費，從而加劇了公權與社會的緊張關系。隨著市場理念的回歸，“在當今社會，政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。”［2］另外，民主政治建設、政府自身改革，成為當前政治領域的重要主題，公民社會的培育也受到普遍重視。民主政治建設，根本上講就是要釋放“民權”，還權于社會；政府自身改革，根本上講就是要依據當前經濟社會發展現狀做出適應性調整；公民社會的發育、成熟，為政府還權于社會、政府職能調整提供了承接載體。

眾所周知，政府是利用“公共權威”，經法定程序對社會進行干預，解決公共問題，進而維護公共秩序的。各類市場主體則通過市場機制來滿足社會需求，解決人類生存發展的“私域”問題的，抑或在政府相關制度機制促動下，參與解決某些公共問題。同時，社會作為公共權威與市場機制的作用對象，也不是靜態的、被動的，它通過培育公民社會，使內部衍生的各類社會主體日漸承擔起更多的自我治理功能。在當前各類公共問題涌現并日趨復雜的背景下，任何單一的社會治理模式，都很難達到社會總體治理的預期功效。因此，需要一種治理的合作網絡，即“為了實現和增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。”［3］事實上，當前的社會總體治理模式是政府、市場與社會三種機制的合作共治，只是在不同的國家，因市場經濟與公民社會的發育程度而表現出不同的結合方式。

基層群眾自治是多元治理主體的重要組成部分。作為一種重要的民主形式和治理方式，因其與政府行政管理存在內在驅動、價值選擇和運行機制等方面的不同，以及主客觀條件的局限，二者存在著較大的協調困境。

二、政府管理與基層群眾自治協調困境的原因

治理主體的多元化必將帶來沖突與協調性問題：權威治理模式與非權威治理模式的沖突與協調；不同權威治理主體之間的沖突與協調；社會非權威治理主體之間的沖突與協調。其中，政府權威治理模式與社會非權威治理模式之間的沖突與協調問題成為主要內容。毋庸置疑，政府行政管理與基層群眾自治之間的協調性問題，是政府權威治理模式與社會非權威治理模式之間協調的重要表現形式和內容。

政府行政管理與基層群眾自治都是在我國總體政治框架下運行的社會治理機制，因此，兩者具有統一的社會目標——社會治理。只是前者對社會的治理是一種有意識的法定行為，而后者是在滿足自我需要直接目的的基礎上，來推動社會治理目標的實現。因而，前者治理是一種主動性行為，后者治理是一種被動性行為，無論是出于主動抑或被動，兩者的行為最終都會導向社會治理。但是，從宏觀角度來講，因不同的內在驅動、價值選擇和運作機制，雖然兩種治理模式有著內在的統一目標，卻不可避免地面臨著諸多的協調障礙，也即政府行政管理與基層群眾自治之間如何能降低合作損耗，真正在解決公共問題上形成合力，面臨著諸多需要解決的問題；從微觀上講，因權威治理主體的牽絆及自治主體局限，也帶來了相當大的協調困境。

（一）宏觀視角下的協調困境原因分析

1.不同的內在驅動：公權與民權的競爭。政府行政管理是一種依靠“公共權力”運作的管理行為，“公共權力”是其內在驅動。因“公共權力”具有強制性和權威性，所以才能夠做到“社會價值的權威性分配。”［4］政府行政管理如若沒有“公共權力”做后盾是難以施行的。而基層群眾自治作為一種民主政治形式，它是基層群眾“公民權利”得以充分彰顯的重要機制。基層群眾之所以能夠自治，是由《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》等法律賦予的基本民主權利來實現的，基層群眾自治是這種法定權利的施行。因此，“公民權利”是基層群眾自治的內在驅動，沒有法定的“公民權利”，任何所謂的“自治”都是非法的。由于國家行政管理與村民自治的內在驅動的差異，在兩種治理模式的耦合過程中，會出現“公共權力”與“公民權利”的競爭，即對于同一公共問題，可能會存在政府行政管理與公民自治兩種治理模式選擇沖突。因公共權力的權威性和強制性，公民權利的自愿性和平等性，不可避免出現公共權力對公民權利的壓制和侵犯，從而出現沖突并使協調陷入困境。

2.不同的價值取向：公益與利己的分野。眾所周知，政府行政管理的核心價值是“公共利益”，這也即行政管理的“公共性”。任何以公權謀私利的行為都是非法的。而對于基層群眾自治，首要考慮的是自治范圍內的利益，這種利益對于其自治范圍具有“公益”性質，但是作為社會治理網絡之一的網格，相對于社會公共利益卻是“私益”，因此，基層群眾自治的價值取向相對于國家公共利益而言卻是“利己”的。當然，這種“利己”行為是合法的。基層群眾自治即是通過這種“利己”的自我治理行為達到治理狀態的。當社會所有自治群體都通過合法的“利己”行為實現自我治理狀態，也即達到了“自治的帕累托最優”，整個社會就形成良好的治理格局。政府行政管理對社會的治理是一種有意識的治理行為，而基層群眾自治是一種追求“利己”的無意識治理行為。當這兩類治理行為相互合作時，有可能出現價值的沖突。在不同的價值指引下，必將導出不同的行為方式，致使政府行政管理與基層群眾自治陷入協調的困境。

3. 不同的運作機制：法定與意思的選擇。“行政必須以法律為依據，不得逾越或違背法律規定。”［5］417政府行政管理職能、范圍、程序等都應嚴格遵循國家相關法律制度，遵循法定的運作機制。基層群眾自治作為一項公民權利，自然是由相關法律制度賦予和受到相關規定約束，但如何具體行使、以及是否行使，只要不突破既定的政治法律框架，則可完全遵照自治主體的意思表示。法定機制往往具有既定的嚴肅性和權威性，輕易不能突破。而意思表達自治機制卻可以有多種選擇，只要在既定政治法律框架內。當法定運行機制與意思表達自治機制遭遇時，也可能出現權威與平等、既定和選擇、強制與自由的沖突，這也是引致兩種治理模式的協調困境的原因之一。

（二）微觀視角下的協調困境原因分析

微觀視角下，兩種治理模式協調困境主要是治理主體行為過程中的局限性所致。

1.政府職能擴張。“政府行政職能擴展是一種世界現象，也是一種歷史的必然。”［5］70政府職能的擴張，由自由資本主義向壟斷資本主義過渡時肇始，在“凱恩斯主義”的影響下，逐步形成了“行政國家”的獨特現象。政府職能的擴張，有其合理性的動因：市場失靈、公共問題增多且復雜化等。但正常合理的職能擴張過程中，也夾雜著一些異化現象，如政府對公民私域的過多干涉。20世紀80年開始的“新公共管理”運動，是人們對職能擴張問題的一次正面回應。在我國，計劃經濟下的“全能政府”的組織慣性尚未完全消失，正如鄧小平所說，我們政府管了太多管不了又管不好的事情，政府職能擴張性問題在我國尤為嚴重。因此，因應發展要求和國際公共管理改革運動，我國也在80年代提出轉變政府職能的要求。當前，轉變政府職能，以構建適應市場經濟和民主政治背景下的社會治理結構，是我國行政管理體制改革的一個重要方向。隨著我國社會主義市場經濟制度趨于完善，公民社會發育成熟，逐步會形成政府主導與市場調節、社會承擔三方合作共治的治理格局。但由于計劃經濟的慣性思維、團體利益的牽絆等障礙尚在，目前，我國政府特別是基層政府的行政管理職能擴張問題并未得到根治：對基層管的多，管得死，使基層自治流于形式的現象較為普遍，這壓抑基層群眾的自治權利，引致了公權與民權之間的沖突，帶來了公權治理與民權自治的協調困境。

2.基層群眾自治意識薄弱。自治意識本質上來講是一種權利意識。我國重“權力”而輕“權利”的傳統觀念一直根深蒂固，這在文化素質較低的基層群眾的意識里表現得更為頑固。另外，我國長期的中央集權式的“全能政府”直接治理模式，在一定程度上壓縮了基層群眾的自治空間，延緩了公民社會的發育，帶給人們一種政府可以解決一切問題的錯覺，形成了“有事找政府”的慣性思維。這些都造成基層群眾自治意識的薄弱。缺乏自我治理意識和政治參與主動性的基層公眾，在遇到問題時，往往會直接跨過自治組織尋求政府解決，也就是說，基層群眾仍傾向于選擇基層政府的直接管理。很多地方，雖然形式上建立了自治機制，但自治意識的單薄，給這些機制的有效運作帶來了困境，倒逼政府行政管理機制不得不重新介入本已放開的自治領域，這更使得基層群眾自治機制的運作顯得效果不佳，引致基層治理的強政府、弱社會的現象。這帶來了一個矛盾：依據我國相關制度與科學的治理原則，政府合理調整職能權限，寄希望于基層自治，而基層自治卻因基層群眾自治意識薄弱，而難發揮作用，政府不得不重新介入，這又進一步削弱了基層自治功能，使協調政府介入與基層群眾自治弱化的關系，成為一個亟待破除的困境。

3.基層自治組織利益聚合與表達功能不強。當前，在我國基層自治領域，自治組織的主要形式是：村（居）民委員會和企業職工代表大會。隨著市場經濟的發展和公民社會的發育，非營利性的社會組織承擔起了部分社會治理功能，成為基層群眾自治的新組織載體。無論是國家主導下的村（居）民委員會和企業職工代表大會，還是自發形成的各類非營利社會組織，因經費、身份定位、團體利益等問題的影響，在基層群眾的利益聚合與表達方面都沒有發揮出理想的作用。這也是造成基層群眾對基層自治組織作用并不看好的重要原因。基層自治組織存在的重要的合法性之一，即是其可以聚合與表達基層群眾利益，使基層群眾能夠得到更多的公共政策惠顧。一個弱聚合與表達功能的自治組織注定難以得到群眾的認同。政府也不太可能從一個弱利益聚合與表達功能的自治組織那里獲取太多基層群眾呼聲，這也在一定程度上窄化了政府對基層真實信息的獲取渠道，從而可能導致政府對基層行政管理的不當干涉，這也可能帶來與基層自治的沖突，出現協調性困境。

三、政府行政管理與基層群眾自治協調的路徑選擇

從宏觀視角來看，解決兩種治理模式之間的協調困境，最優的選擇是明確劃清治理的范圍。合理劃清兩者的治理范圍，首先完善相關的法律制度，但“法律有限，人事無窮”。在具體治理過程中，需因地制宜來選擇不同治理方式。具體而言，對于需要政府強力干涉的領域，政府應當主動承擔起治理職責；對于群眾可有效自我管理的領域，應充分尊重群眾的自治權利，政府做好引導和監督即可，不必過多進行干涉；對于必須由政府與基層群眾自治雙方合作共治的領域，應根據公共事務的具體特質來確定一方的主導地位，而不是想當然地由政府主導。

從微觀視角來看，兩種治理模式的協調，需要采取以下的措施。

（一）合理調整基層政府管理職能

基層政府組織是基層群眾自治最直接的銜接對象，因此，基層政府的職能調整對于政府行政管理與基層自治的協調最為關鍵。怎樣調整才叫合理？當前普遍贊同的一個觀點是：充分發揮市場和社會組織的治理功能，推動社會在政治法律框架內實現群眾自治。在市場和社會治理功能難以彰顯的領域，則需要政府進行必要的公權干預，這是當前政府職能調整的合理定位和社會治理格局的理想預期。如何調整才能實現合理？自從政府從“守夜人”的角色轉變為“萬能政府”，其“行政國家”的地位一直難以撼動，這自然有其合理的方面，但公權力的自我膨脹已成一大痼疾。這也是我國提出政府職能轉變近30年來，政府職能一直難以調整到位的重要原因。在基層政府范疇，很多地方已將基層群眾自治組織視為鄉鎮、街道等基層政府的下級機關，基層自治組織的自治空間在被逐步地壓縮，變成了“非官非民”，失去了其應有的功能和地位。對于此種情況，應當合理縮減基層政府對基層自治組織的直接操控權，嚴格按照《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》的規定，相應地調整權力管轄范圍。

通過對基層政府職能調整，實現凡屬群眾能夠自己辦理的事情，就放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會的發展不斷擴大其自治范圍。當然，這里還需進一步完善相關法律制度保障：一是修改《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》等，制訂《村（居）民自治法》。通過法定程序，保障基層群眾自治權利，實現群眾自我管理、自我服務、自我治理。二是明晰公權與民權界限。以法律的形式進一步明晰基層政府行政管理權限和基層群眾自治范圍，用法律來約束基層政府行政管理行為的過度擴張，使村民自治權力得以保障，實現基層政府行政管理與村民自治的有機協調。

（二）培育基層群眾的自治觀念

自治需要法律制度的構建，更需要理念的樹立。法律制度是外在的保障，理念是內生的驅動，二者缺一不可。法律制度的建立只需要國家相關立法機構的職權運作，而群眾的自治理念的形成卻需要一個長期的培育過程和有效的培育路徑。一是通過各種媒體渠道，大力宣傳基層自治的精神實質、目的以及對于基層社會治理的重要價值，讓基層群眾在政策宣傳的氛圍中，潛移默化地形成對自治制度的認知。二是通過體驗的方式讓基層群眾真正參與到自治中來。自治的最大優越性在于“自我解放、自我治理和自我服務”，這既是對基層群眾公民權利的尊重，也是基層群眾自我利益分配的一種有效機制。讓基層群眾真正參與，是發揮其主動性和創造性的一大舉措。真正親身體驗自我管理的群眾，會深切感受到自治帶來的優越感，從而逐步消弭過去對“自治”的偏見；三是通過典型示范作用，以榜樣的力量來影響對基層自治抱有消極或者遲疑態度的基層群眾，引導他們積極參與到自治管理中來。基層群眾自治觀念的樹立不可能一蹴而就，它是一個長期的“習慣性”思維的培養過程。這需要黨和政府的政策支持，更需要基層自治組織真正擔負起群眾利益代表者、維護者的重任。

（三）增強基層自治組織的利益聚合與表達功能

組織能夠提供個人實現某種目標的運作機制，這是組織存在的合法性基礎，否則，就沒有生存空間和存在的意義了。基層自治組織擔負著基層群眾利益的聚合與表達功能，這是其存在的合法性基礎之一。針對當前我國基層自治組織普遍存在的利益聚合與表達功能較弱的現實，需采取以下的應對措施：一是政府放權，加大投入。政府放權于社會，讓基層自治組織獨立承擔起治理功能，讓其在鍛煉中不斷成熟壯大；政府加大對基層自治組織的各種資源的投入。我們不得不正視當前基層自治組織對于政府財政轉移支付的依賴性，特別是集體經濟較為薄弱的落后村（居），有了基本的資源保障，基層自治組織才能應對基層利益聚合與表達過程中的各種耗費。二是優化基層自治組織的人力資源結構。人才是組織工作的生命線，通過引進、培養，不斷優化提升基層自治組織的人力資源結構，使基層自治組織有能力擔負起基層群眾利益聚合與表達的功能。三是細化法律規定。將《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》中較原則性的規定進一步具體細化，使之操作性更強，使基層群眾自治組織在利益聚合與表達過程中做到操作規范。四是建立相應的履職制度。可以通過基層群眾集體協商、政府制定出臺相關規定等途徑，建立自治組織履職制度，以避免基層群眾利益聚合與表達中出現的缺位、錯位現象。

參考文獻：

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責任編輯 凌經球

Research on Coordination Dilemma between Government Administration and

Self-Governance at Grass-Roots Level

Liu Dongjie

（Party School of Huaian City Committee of C.P.C.HuaianJiangsu 223003）

Abstract: Government administration and self-governance at grass-roots level are two kinds of different social management mechanisms, which have a common social goal that is social governance. Due to the differences of inner mechanism, value orientation and operation method, these two aspects are trapped in coordination dilemma. It is an inevitable requirement to coordinate the two mechanisms to build scientific governance structure, which includes three aspects: reasonably adjusting administration function at grass-roots level, cultivating self-governance idea of mass at grass-roots level and enhancing the function of interest articulation and aggregation of self-governance organizations at grass-roots level.

Keywords: government administration, self-governance at grass-roots level, coordination