我國集體土地產權制度存在的問題及對策

牟秋穎　辛萍　楊玉平

摘 要:家庭聯產承包責任制實施30多年以來,農村經濟得到了飛速地發展,一些問題和矛盾也相應產生。集體土地所有權主體缺位、產權體系不合理、產權流轉制度不健全等問題日益突出,我們應該進一步完善集體土地產權制度,重構集體土地所有權主體,使集體土地所有權內容明晰化、法定化,健全集體土地流轉機制。

關鍵詞:集體土地產權 制度 問題 對策

中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)10(c)-0246-01

自從1979年我國實行家庭聯產承包責任制政策以來,中國農村經濟發生了巨大的變化。農業和農村的快速、穩步發展,不僅解決了全中國人民的溫飽問題,還帶動了整個國民經濟的迅速發展,為中國經濟的騰飛奠定了堅實的基礎。綜合國力以及國民生產總值的穩步攀升,使中國由貧窮落后走向繁榮富強。但是,隨著經濟的飛速發展和社會主義市場經濟體制的進一步完善,中國農村集體土地所有制度也面臨著新的問題和挑戰。在城市化及工業化的進程中,農用土地被大量占用,土地所有權的矛盾和糾紛也日益突出,一系列社會問題也隨之產生。對于失去了生產資料,卻又缺乏再就業能力的農民來說,僅靠數量有限的補償金來維持生活是十分艱難的。另外,家庭聯產承包責任制的實行,使得每個家庭擁有的土地數量受到制約,很難形成規模化的生產經營模式,農民抵御自然災害和市場競爭的能力相對不足,很難滿足市場經濟的發展和人們生活的需要。

任何一種制度都應當隨時根據生產力發展狀況不斷加以調整和改進。現行的集體土地產權制度經過30多年發展之后,已經逐步顯現出其弊端。同時,我國正在建立和發展社會主義市場經濟體制,這種明顯帶有計劃經濟體制色彩的集體土地產權制度難以適應新體制發展的要求。

1 我國集體土地產權制度存在的問題

1.1 集體土地所有權主體缺位

我國《憲法》和新的《土地管理法》對集體土地所有權作出了明確的規定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有,由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的,可以屬于鄉(鎮)農民集體所有。村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的,可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有”。通過這樣的規定我們不難看出,農村集體所有的土地在實際操作中,已經交給村民委員會及村民小組經營管理,但村民委員會和村民小組都屬于基層行政組織,而非經濟組織,無法擁有土地所有權,這就無法切實保障農民的權益,也就導致了在征用農民土地時出現的大量的糾紛,因此,建立能夠保障農民利益的經濟組織來管理集體土地是勢在必行的。

1.2 集體土地產權體系不合理

按照一般的產權原理,產權應包括所有權、使用權和它項權利,其中它項權利又包含經營權、租賃權、抵押權等。但是,在農村集體土地產權制度中,土地產權關系較為混亂。具體表現在以下兩方面:一是按照土地用途將集體土地分為建設用地和農用地,區分為集體土地建設用地使用權和集體土地承包經營權,這種產權劃分是不科學的,這是因為這兩種權利都直接來自于土地所有權,按照一般產權理論,均應當稱之為使用權;二是管理體制無序化。在現行的土地登記辦法中,對集體土地建設用地使用權是進行法律登記的,而對集體土地承包經營權是通過其它途徑進行管理的,人為地將集體土地承包經營權排斥于《土地管理法》管理的范圍之外。這就會導致產權體系混亂,造成農村集體土地的管理無序化。

1.3 集體土地產權流轉制度不健全

在集體土地產權的流轉問題上,國家制定了一些相關的政策。但相對于國有土地產權的流轉相比,集體土地產權的流轉受到的限制更多。農民集體土地的使用權是不能夠出租或轉讓給城鎮居民的,也不能用于非農業建設;對于戶口遷入城鎮的農民來說,其原住宅也不得自行擴建和轉讓。隨著市場經濟的發展,集體土地所有權的流轉又是不可避免的,這就導致了大量農民以及農民集體的土地轉讓都是非法進行的,國家每隔幾年就要對土地市場的秩序進行整頓。由此可見,單純地限制集體土地所有權的轉讓是無法從根本上解決問題的,也無法適應社會主義市場經濟發展的需要。另外,由于家庭聯產承包責任制是按人按戶承包的,土地被分割成零散的小塊,限制了大規模集約經營的發展,許多農民還延續著落后的生產方式,新的技術和設備無法被普及和應用,這也限制了農業資源的充分開發和合理利用。

2 完善我國集體土地產權制度的對策

2.1 重構集體土地所有權主體

我國集體土地所有權的主體,往往都是基層的行政組織,無法真正代表農民行使土地所有權。想要落實集體土地所有權,就必須把行政組織同集體土地所有權進行分離,可以參照經濟組織的形式,賦予農村社區法人資格,組建一定的經濟組織代表農民行使土地所有權,這樣才能夠形成自治與自主的集體土地生產與經營的模式,使集體土地所有權的行使機構真正發揮經濟實體的作用,避免流于形式。另外,農村集體在法人化之后,應該組織代表機構,運營財產,按經濟規律辦事,對全村土地的利用方式、分配或承包規則、土地利用的變動等作出最高決策,使它真正成為能夠代表農民利益、反映農民意志的機構。

2.2 集體土地所有權內容明晰化、法定化

我國《民法通則》第71條規定:“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利”。農民集體所有的土地由農民集體占有就是指農民集體能夠實際控制這些財產。民集體所有權的實現過程中,應當完善他物權的設定,保障承包經營權物權化。我國法律應明確規定承包經營權的內容,使其法定化,而不是由當事人雙方約定,如確認承包經營人依法享有承包土地的經營權、收益權和產品處置權,有權自主組織生產經營等。

2.3 健全集體土地流轉機制

將集體土地使用權界定為物權,享有轉讓、出租、作價入股、抵押等權利,不僅有利于土地產權的流轉,而且有利于使土地真正成為資產,為農民增收和進入城鎮奠定堅實的基礎。集體土地使用權同樣應當實行有償、有限期、可流動的使用制度。集體土地所有者也可以以出讓、出租、作價入股、劃撥的方式將集體土地使用權讓渡給本集體經濟組織內部成員使用,若讓渡給非本集體經濟組織內部成員使用,則必須征得本集體經濟組織內部2/3以上成員同意。

參考文獻

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