順德:改革尖兵的自我革命

葉飆

時隔兩年，新一輪改革令廣東佛山的順德區再次站在聚光燈下。

1992年，鄧小平在這里結束南方視察，留下一句“發展是硬道理”，順德自此登上改革舞臺。2009年，順德“大部制”改革“石破天驚”。

順德2011年的改革更富野心：以社會體制綜合改革統領三大改革，意圖打通政府與社會間的藩籬，消弭社會體制與經濟發展間的差距；法定機構的試點、民主決策機制的完善等內容都引人矚目。

順德的愿景是，在3年內建起“小政府、大社會”的雛形。這意味著，順德不僅要“自我革命”，還要把改革向體制外延伸。順德區委書記梁維東用“協同共治”總結其核心。

對于廣東省委書記汪洋認可的這支廣東社會建設尖兵而言，時間才剛開始。

“甜蜜”的煩惱

2011年12月27日上午，順德區容桂街道黨工委書記賴雪暉正面對質疑。

“容桂中學的體育場破爛了這么多年，政府為什么一直沒把它修好？”發問者是容桂街道決策咨詢委員會（下簡稱“決咨委”）的一位委員。這是容桂決咨委2011年最后一場會議。

賴雪暉當場拍板：“明年一定要修好，這是我們對決咨委的一個承諾。”

對于組建順德首個決咨委的容桂街道而言，被質疑與建言的范圍正不斷擴大。這已超出了創建者的預期。賴雪暉坦言，成立決咨委，本是為了讓同事們心里踏實，“容桂是個街道，沒有人大，但我們一年經濟總量比內地一個地級市都要大，僅財政收入就有十幾億元。這些錢怎么花，要經過黨工委決定，在這一點上，我們是心虛的”。

實際運行后，賴雪暉發現，決咨委不僅能提供專業意見，還成為政府與社會溝通的渠道。

這些功效顯然進入了順德區領導的視野。自1992年機構、產權改革后，順德經濟一路高歌猛進，2010年全區GDP1935.6億元，超過西藏、青海兩省（區）總和，但社會管理與此“并不同步”。

“改革開放30多年，我們把主要精力放在建設、發展上，對社會建設這塊投入有限。但隨著經濟發展，社會建設的問題、工作內容、需求都不斷增加。”梁維東表示。

順德2009年的“大部制”改革，一舉將區委、區政府的41個部門削減到16個。

兩年后回望，區委、區政府副秘書長，區社會建設與管理創新工作委員會常務副主任李允冠說，“大部制”的“物理反應”已經完成，“化學反應”正在起作用，必須與后續改革聯動，才能真正轉變政府職能。

2011年7月14日，廣東省委書記汪洋考察順德，為改革一錘定音。他要求順德繼續深化體制改革，成為全省社會建設和社會管理創新的尖兵。

梁維東認為，順德之所以又被寄予厚望，是因為這里的一切都由改革開放造就，有改革的“DNA”——“政府也好、企業也好、市民也好，碰到要提升、要跨越的難題時，首先就想到用改革去解決”。

順德區委隨即提出，要以社會建設的總目標統領行政審批制度改革、農村綜合改革和社會體制綜合改革三大改革，構建“小政府、大社會”的順德模式。按照梁維東的說法，就是要“解決社會建設相對于經濟建設‘腿短的問題”。

2011年10月24日，順德《關于推進社會體制綜合改革加強社會建設的意見（征求意見稿）》（下簡稱《意見稿》）發布。

“大家觸動都很大”

從汪洋考察后，直到《意見稿》發布，歷時3個多月。其間，順德組建了社會建設與管理創新工作委員會，考察了香港、深圳、上海等地區，分析總結了容桂等鎮街和區委社工部等部門的成功探索，還委托零點研究咨詢集團進行了社會調查，舉行各類座談會聽取意見。

官員們顯然在香港之行中獲益匪淺。一份考察安排表顯示，順德各部門、鎮街官員考察了香港公司注冊處、消費者委員會、新界鄉議局及其下轄鄉事委員會、房屋委員會等20多個機構，分為法定機構、行政部門、民間組織、咨詢組織和慈善團體等類別，光是對公司注冊處的考察內容就達17項。

“這次帶著改革的預想和很多問題去，”李允冠說，“大家觸動都很大，對香港的法治、社會參與度、權力的相互制衡，印象都很深。”

回來后，官員們共同形成了一份15頁的《香港社會建設和管理創新考察報告》，文首設問：“香港特區政府的社會管理工作，其理念是以人為本、追求公平與正義，構建起法治管理、民主政治、小政府大社會的多元化服務型政府。香港何以做到？”

更大的困難來自體制外。梁維東認為，讓社會各界參與、認同，是這次改革最大的難點。“群眾不會管你是三大改革還是六大改革，他們關注的是，原來辦港澳通行證要開很久的車、排很長的隊，現在只要在鎮里就能享受服務；通過改革，企業與政府溝通、意見表達被接納程度都改善了，他們就會覺得政府好。”

改革意見的擬定也頗費周折。李允冠記得，從8月份開始，《意見稿》改了10次以上；10月24號發布后仍未停止修改，直到11月初才真正發文。

行政審批制度改革與農村綜合改革于8、9月先行啟動。前者原則上將減少30%以上的審批事項，并縮短審批時限；后者則集中針對農民當前關心的利益調整及歷史問題，“對癥下藥”。

社會體制綜合改革壓軸登場。區委副書記杜鏡初說，這是三大改革中最具分量，且起到統領作用的重要改革。

政府的自我革命

“要推進社會建設，首先要做的是改革政府。”杜鏡初將改革的重點之一歸納為政府的自我革命，“實現政府的自我解放、自我提升”。

革命的內容無外乎放權。改革為順德設計了明確的權力架構：區委、區政府負責重大決策和綜合性政策的制定，區屬部門負責專業性政策的制定和監督實施，區法定機構、事業單位和鎮街負責執行，同時也鼓勵社會各界參與社會服務。

這意味著，原來屬于區的職能，有的將被轉移到下層，有的將被讓渡給社會。最遲到2012年初，順德區將列出一個職能轉移的清單，每個部門都有一兩項權力轉移到社會組織。

“你要轉移出去，誰來接呢？”這個問題，恰是杜鏡初提出的另一個改革重點：擴大社會參與。

容桂街道的嘗試或許能提供一部分答案。2010年，包括劉楚云在內的23人先后被容桂街道辦社工局錄用，與各社區福利會簽約，到社區社工服務中心工作。幾個月后，一家叫鵬星的社工機構來到順德，構建起了運行至今的社工體制。“我們都改與鵬星簽約，然后由社區按需要向鵬星購買服務”。劉楚云目前擔任振華社區社工服務中心站長，該社區購買的是青少年與婚姻家庭兩項社工服務。

除了推廣社工、培育社會組織外，順德正在策劃一個社會服務創新園，把大量成熟的社會組織引進來，承接順德政府讓渡的事項。

更引人關注的是法定機構的試點。法定機構是根據某個特定、專門性條例成立并受該條例監管，履行公共管理或公共服務職能的公共組織，如香港旅游發展局、醫院管理局等，均由官方與相關人士共同組成。

區政府編制辦公室副主任曹毅說，法定機構超然于政府，能快速應對社會變化，且由行業協會、專家代表、服務對象代表參與，專業性較強。

曾有質疑，沒有立法權的順德，如何成立法定機構？據區編辦介紹，“省編辦有個指導意見，可以把兩方面職能交給法定機構行使：公共服務類和公共管理類。公共管理類的有法律授權問題，我們現在試點盡量選取公共服務類的。”

官員們都對職能轉移的過程持審慎態度。賴雪暉就提醒說：“不能把社工的步子邁得太大，我們沒有那么多社工人才，一下子全面推開，社會口碑可能會有負面影響。”

曹毅也表示，內地的政法環境、誠信體系遠不如香港，眼下各部門做方案時，“都是把一些比較放心、不會亂的先放出去，較重要、影響到國計民生的，還是慢慢來”。

在權力轉移的同時，民主政治也被列入打造重點，黨代表工作室的建立、決策咨詢機制的推廣，都將擴大社會參與，增強政府與社會間的互動。

沒有受損者？

順德的三大改革至今已運行數月，梁維東用“欣慰”一詞形容他的感受。

“從內部到外部，對改革的響應和參與都不斷升溫。”他舉例說，“區委、區政府、部門負責決策，二級部門負責執行，但怎么設計每個局的方案呢？昨天有個局的負責人找我談，他的想法讓我震撼。他構想，由‘決策局出標準，評價下屬‘執行局的效果，‘執行局也倒過來，評價‘決策局的標準是否正確、監督是否讓人滿意。上級和下級的評分，共同構成系統性的考核。這就很有革命性啊！”

李允冠說，改革的要點還是在政府部門、領導干部本身，“如果你真正愿意去改，去讓渡權力，我覺得在中國的體制下，沒有干不了的事，因為權力都集中在那里”。

容桂街道的決咨委2012年恰逢換屆。賴雪暉說：“準備讓委員們列席一些街道黨工委的會議。一個小小街道有什么政治議題不能讓群眾知道呢？”對于逐漸讓渡的職能、決策權，他明確表示：“我從1992年開始就參與改革，政府部門都是越改越好。我感受到，有廟就要有神，有神就要有人來拜，現在確實就該拆廟搬神。”

或許正是這樣的官員，讓曹毅對順德改革充滿信心：“其他地方不敢說，至少在順德不會有太大障礙，因為順德公務員對權力并不太重視。”

梁維東則認為，順德改革具有可復制性：“順德的問題，也是佛山、珠三角、全省、全國的問題，能不能推廣，關鍵看改革是否科學，是否符合發展方向，是否真正惠及群眾、企業。”

12月25日，星期天，也是西方圣誕節，曹毅照例在辦公室加班，晚上18時45分才離開辦公室。當時同層樓里還有3間辦公室亮著燈，樓下還停著20多輛車——對于順德千余公務員來說，高速增長的經濟、數不勝數的職能，早已令加班成了家常便飯。

或許改革能讓公務員們少加些班。“你要是問我政府是不是改革的受損者，我覺得，（政府）應該也是受益的。”曹毅說。

（摘自2012年1月5日《南方周末》）