論完善政府職能與推動農村社會保障制度建設

摘 要：“三農”問題的提出，以及建設和諧社會的要求，對農村社會保障問題提出了新的要求和挑戰。我國農村社會保障存在各種問題，歸根結底是政府公共職能在農村社會保障領域的缺失。充分發揮政府的職能，對促進農村社會保障制度的建設有著至關重要的意義。

關鍵詞：政府職能 農村 社會保障制度

中圖分類號：F323.89文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）02-020-02

全能型政府是我國計劃經濟時期的產物，隨著社會主義市場經濟的不斷深入，政府的服務職能漸漸被接受。黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作了全面部署，強調要建設服務型政府，強化政府的社會管理和公共服務職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務型政府建設的明確要求。

社會保障不僅屬于社會管理的范疇，更屬于公共服務的領域。建設和諧社會和新農村建設的要求，都需要政府更多地關注農村社會保障體系的建設和完善。

一、農村社會保障制度研究的現狀

《農村社會保障體系研究》（胡勇2009）在研究了中國農村社會保障制度發展現狀的基礎上指出，為了維護社會穩定增進國民福利，推進我國改革開放，加速發展社會主義市場經濟建設，必須把加快社會主義農村福利保障制度的建立和完善提到戰略高度。《中國農村社會保障改革與發展思考》（譚中和2011）一文則認為，作為構建社會主義和諧社會的重要內容和全面建設小康社會的重要指標，社會保障制度被提升到前所未有的戰略高度，社會保障制度進入統籌城鄉發展和制度創新完善的新階段。因此，要在不斷完善城鎮社會保障體系的同時，更加注重農村的社會保障體系建設，統籌兼顧，大膽創新，加快推進中國特色農村社會保障體系建設。《加快我國農村社會保障制度的改革》（王燁昕、邱宏霞2011）通過對城鄉發展歷程的研究認為，當前,城市社會保障制度不斷的得到完善,而農村社會保障卻長期得不到重視,這就嚴重地阻礙了現階段的農村經濟的發展,如何打破城鄉二元社會保障制度成為我國當務之急。

二、現行農村社會保障制度的缺陷與政府職能的缺失

改革開放以來，我國農村面貌發生了巨大的變化，但是，長期經濟發展過程中形成的城鄉“二元”經濟結構，使得多數農村地區相對城市而言，仍然比較落后。

近幾年雖然國家加快了農村社會保障體系的建設，但是，距離我們的期望和目標還很遠。而且農村社會保障體系的發展呈現出了了嚴重的兩極分化。農村的社會保障很大程度上仍然是以家庭為主，政府的公共職能在社會保障制度的落實，改革方面仍然不夠到位。“三農”問題和和諧社會建設的要求，使得政府在農村社會保障體制建設中的職能成為刻不容緩的問題。綜觀政府在我國農村社會保障制度中的職能，存在以下幾方面的缺失：

1.資金投入不足。資金的充裕程度直接影響著農村社會保障制度建設的進程和質量，是最根本的問題。就作者的初步調查可以看出（表1），山西省一般預算支出中，社會保障與就業支出從2007年起，無論從絕對額還是相對數據都呈現了明顯的增長，表明，我國各級政府充分意識到了社會保障的重要性，財政支出給予了一定程度的支持，這對于我國社會保障體系建設有著極其重要的作用，推動了一系列保障制度的建設和發展。

從山西省城鄉居民最低生活保障支出情況來分析，則可以看出，城市居民最低生活保障明顯高于農村最低生活保障支出——雖然農村最低生活保障支出在絕對數額上與城市還有較大差別，增長幅度也超過了城市。盡管統計數據（表2）表明，政府在相關政策的指引下，對農村社會保障制度的建設給予了充分的重視。但是，農村社會保障制度滯后的情況并沒有得到根本的改觀，農村社會保障資金仍然只占極小的份額，政府資金的投入與農民的需求之間還有很大的差距，政府的職能仍然需要進一步加強。

2.相關法律制度的欠缺。到目前為止，我國沒有一部法律是專門針對農村社會保障而制定的，國務院2009年頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》也僅僅是以指導意見的形式來完善農村社會保障制度，仍然沒有上升到法的高度。因此，在制度建設過程中一系列問題，如資金的使用、資金的管理等都沒有統一的規范，農民的權益得不到根本的保障。加之，沒有法律保障之下的制度缺乏穩定性，存在朝令夕改的問題。政府作為法律制定的組織者和執行者，在保障農村社會保障制度中存在職能缺失，弱化了制度的執行力和保障力。

3.缺乏有力的統籌和監督機制。城鄉二元結構下的城市和農村社會保障存在巨大的差距，而且，新農保和新農合以縣域為基礎，統籌層次低，對更大范圍內的社會共濟和風險共擔產生影響，也不利于制度統一和降低經辦費用。與此同時是對農保基金的使用也缺乏統一合理的監督管理，政府作為社會的管理者，統籌機制和監督機制的乏力，都是政府職能缺位的結果，不利于農村社會保障制度的建設，甚至對整個國家社會保障制度都會產生負面影響。

三、充分發揮政府在農村社會保障制度建設中的職能

1.調整財政支出結構，加大政府支持力度。社會保障屬于政府社會管理的范疇，如今，農村社會保障嚴重滯后于城市，城鄉二元結構依然嚴重的情況下，應盡快扭轉社會保障資金的城市偏向，加大對農村社會保障財政支出的投入力度。首先，可以盡量減少政府一般性支出，以及別的可以縮減的支出，增加對農村社會保障的投入；其次，由于東、中、西部地區發展的不平衡，各級政府應根據具體的情況給予一定力度的專項轉移支付，以保障社會保障制度在區域之間的統一性和平衡性；最后，加大對農村社會保障資金的管理和監督力度，防止資金的濫用和流失，保障農民的利益。總之，從長遠來看，逐步消除城鄉“二元”結構，實現城鄉一體化的社會保障制度，促進整個社會保障體系的健全和完善是最終的目標和任務。

2.加強相關法律建設，保障農村社會保障事業的健康發展。目前，我國的農村社會保障尚未有法律保障，處于混亂狀態，有各自為政的態勢。現行的制度沒有上升到法律的層面，缺乏法律的監督，可能會危及到農民的利益。市場經濟是法治經濟，完善的法律體系是市場經濟發揮良好作用的外部環境和堅實保障。隨著市場經濟的進一步深入和發展，法律建設如果跟不上市場經濟的步伐，就會阻礙我國社會主義市場經濟的進程。所以，建立全方面的法律體系，在農村建立全面的社會保障法律體系，如制定《農村社會保障法》，以此為基礎可以制定諸如《農村社會養老保險法》、《農村社會醫療保險法》、《農村社會最低生活保障法》等一系列法律法規，保護農民切身利益，讓農村社會保障有法可依，有效發揮政府在農村社會保障過程中的職能。

3.建立完善的統籌和監督機制，推動農村社會保障制度執行的有效性。統籌城鄉一體化發展是黨的十六大提出的重要內容，在黨的十七大報告中更提出，到“2020年，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。作為構建社會主義和諧社會的重要內容，統籌城鄉社會保障制度一體化發展被提高到前所未有的高度。完善的統籌發展機制是農村社會保障體系發展的又一保障。此外，監督機制同樣不可或缺，對于保障基金的使用和管理要有嚴格的監督機制，保障資金使用的合理化和透明化，提升制度功能的落實和有效性。

參考文獻：

1.王燁昕，邱宏霞.加快我國農村社會保障制度的改革.農村經濟，2011

2.斯日古楞.農村社會保障制度建設中的政府職能.內蒙古農業大學學報（社會科學版），2011年第3期

3.譚中和.中國農村社會保障改革與發展思考.中國現階段農民問題研究，2011年10月

4.山西統計信息網

5.胡勇等著.農村社會保障體系研究.中國農業出版社，2009

（作者簡介：秦夷飛，山西財經大學社會保障專業2009級碩士研究生 山西太原 030006）

（責編：李雪）