防范與化解地方債務風險的對策建議

馬騰飛

摘 要：如何有效地控制地方債務規模，特別是防范與化解地方債務風險是當前亟待解決的主要問題。經過研究，文章認為可以從深化分稅制改革、完善政績考核機制與問究機制、賦予地方政府發債權和規范政府融資平臺運營管理等方面解決這一難題。

關鍵詞：地方債務 融資平臺 防范 化解

中圖分類號:F810.5

文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）03-044-02

我國地方債務規模在過去幾年急劇膨脹，并已經形成了包括財政風險、金融風險和社會風險在內的多層次風險隱患。因此，如何有效控制地方債務規模的異常增長，防范與化解風險隱患，即成為了擺在實務界和理論界面前的一個棘手問題。本文認為，對于地方債務風險問題，需要既兼顧眼前又考慮長遠，既要治標又要治本。具體而言，可以通過進一步深化分稅制改革、逐步完善政績考核機制與問究機制來徹底消除地方債務過度膨脹的內在誘因，同時通過適當賦予地方政府發債權、規范政府融資平臺運營管理等方式確保地方政府透明舉債、適度舉債。

一、深化分稅制改革，切實增強地方財政實力

管控地方債務規模和債務風險，從源頭上講即是要進一步深化分稅制改革，對等地方各級政府的財權事權，徹底改變此前“小馬拉大車”的不合理狀況。為此，一方面，應在明確地方政府事權的基礎上，賦予其適當的稅政管理權，努力培育地方支柱稅源，盡可能地增加地方本級財政收入，確保各級地方政府不會為維持正常運轉而舉債。另一方面，應結合地方的實際需要和現實情況，逐步建立規范度高、針對性強的轉移支付制度。例如，通過強化省（區）以下轉移支付體制；通過加大一般性轉移支付力度，同時適當減免專項轉移支付的配套經費額度等措施，切實增強地方財政實力，提升其抗風險能力。

二、完善政績考核機制與問究機制，消除地方領導干部的非理性投資沖動

多年來，在以GDP為核心的政績觀影響下，在缺乏問究機制制約下，地方領導干部的舉債投資熱情始終高漲，使得地方債務規模持續增加，相關風險不斷集聚。因此，為了從根源上控制地方債務規模，防范債務風險，應與深化分稅制改革并行的另一防控思路即是要設法消除地方領導干部的非理性投資沖動，具體措施包括，其一，完善政績考核機制，盡快構建經濟發展、民生改善、環境保護等多重標準的科學評價體系；同時加快政府職能轉變，改變地方政府充當經濟活動主角的不正常狀況，變“經濟建設型政府”為“公共服務型政府”，進而引導地方政府投資行為趨向理性化。其二，健全并完善長效問責機制，特別是投資決策失誤責任追究機制，以避免盲目投資，硬化風險約束。

三、賦予地方政府發債權，促進地方債務透明化

客觀而言，盡管作為一種經濟現象，融資平臺廣泛存在于世界各國，并且在彌補地方政府財政資金不足方面發揮了公認的作用。但是，縱觀分稅分級財政體制國家，尤其是在美國、日本、英國等成熟經濟體的地方債務中，發行債券融資的比例均遠高于融資平臺貸款。因此，從中長期來看，賦予我國地方政府發債權，允許地方政府發行更容易監管、更為規范的地方政府債券，不僅符合國際慣例，可以有效降低地方政府對融資平臺的過度依賴（當然，運作規范的融資平臺仍會繼續保留并發揮作用），同時更加有助于推進地方債務透明化，化解融資平臺貸款過多過亂造成的財政風險、金融風險和經濟社會風險。為了保證地方政府債券市場的平穩起步和健康發展，我們需要從法規建立、歸口管理等方面做好準備。

首先，應借鑒國際經驗并結合我國實際情況，出臺《地方政府債券發行管理辦法》，待條件成熟后制定《地方政府債券法》，并對現行的《預算法》和其他財政法規（如《擔保法》、《貸款通則》等）進行相應修訂，在以國家法律形式確定地方政府舉債權的同時，對地方政府債券的發債主體資格、發債申請、審查審批、發債方式、適用范圍、舉債規模、償債機制以及責任追究等作出嚴格規定。

其次，在歸口管理方面，可以借鑒國外政府專門設立地方政府債券委員會來具體管理和約束地方政府債券發行的做法，成立隸屬于省（區）財政廳的地方政府債務管理機構，全面負責地方政府債券的發行管理工作。

此外，為了確保債券的順利發行，有關債券信用評級等工作同樣需要高度重視。

四、規范融資平臺運營管理，提升地方債務安全度

1.重組已有融資平臺，實行平臺準入制。即各級地方政府有必要嚴格依據國務院發布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對已有的融資平臺進行徹底的分類重組，并上收融資平臺的審批權，嚴控新增融資平臺數量。

2.完善治理結構，培養專業高管人才。即遵循政企分開的原則，按照現代企業制度的標準，盡快將重組保留下來的地方融資平臺打造成為獨立行使民事權利和承擔經營風險的市場主體；同時，著力培養一批熟悉融資、投資的高素質專業人才，以實質性地提高平臺的經營水平和運營效率。

3.強化平臺監管，推進平臺融資多元化。即充分發揮審計、人大等部門的監督管理職能，加強對政府融資平臺在資金籌措、資金使用、投資回報等方面的全程監督；并建立融資平臺債務披露制度和債務風險預警指標體系，定期向社會公布平臺債務率、負債率等關鍵性指標。另一方面，同時也是最為重要的，為了緩解近在咫尺的還債壓力，應大力推動融資平臺融資方式的多元化。結合國際經驗與我國現有實際情況，較為可行的一種方式即資產證券化：作為地方融資平臺所投的主要項目，如城鎮基礎設施、交通設施等均具有穩定的未來現金流，十分符合資產證券化條件，因此，如果可以將上述項目進行證券化，將能夠顯著增加民族地區融資平臺的現金流，實質性提高其還本付息能力，有效降低前述系列風險。

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（作者單位：北京第二外國語學院科研處 北京 100024）

（責編:賈偉）