青海省社區(qū)服務問題研究

張雙喜　蔣婷

我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要明確提出“把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。青海省地處西部欠發(fā)達地區(qū)，其社區(qū)的發(fā)展亦比較滯后，社區(qū)服務建設仍處于較低水平，存在著許多問題和不足。要想使青海省政治、經(jīng)濟、文化等各方面得到充分發(fā)展，實現(xiàn)良好的社會管理，就必須加快社區(qū)現(xiàn)代化建設的步伐，加強社區(qū)服務建設。

一、青海社區(qū)服務發(fā)展現(xiàn)狀

(一)社區(qū)及社區(qū)服務

自德國社會學家騰尼斯首次提出社區(qū)概念至今，有關社區(qū)的定義達140多個。社會學家一致認為，完整的社區(qū)的社會學定義必須包括地域性、社會互動和共同的聯(lián)系紐帶三種要素。《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》中，其將社區(qū)定義為：聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。基于此，青海省目前城鎮(zhèn)社區(qū)一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居委會轄區(qū)。從社區(qū)的定義中我們不難看出，社區(qū)是由人組成的，沒有人社區(qū)就失去了存在的依據(jù)，而社區(qū)的存在就是為居民提供服務的。

社區(qū)服務是社區(qū)社會服務的簡稱，是指政府、機構與個人等在社區(qū)里開展的福利性服務和公益性服務，以及社區(qū)居民之間的互助性服務。它是整個社會福利制度的重要組成部分，體現(xiàn)了國家對弱勢人群的保障責任和對居民的公共福利責任，也體現(xiàn)了互相關心、互相幫助的社區(qū)共同體精神。為殘障人士服務、為兒童與青少年服務、對貧困家庭的救助與資助、對單身母親及遭虐婦女的社會幫助以及家庭治療、志愿者服務等，都屬于社區(qū)服務的范疇。不難看出，所有這些社會服務都是市場組織不愿意也無法承擔的服務。而且，這些服務與市場服務最大的區(qū)別也就在于服務目的之不同，即公益性、非贏利性與贏利性、逐利性的區(qū)別。它是福利性、群眾性、服務性和區(qū)域性的統(tǒng)一。所以，現(xiàn)代社區(qū)服務強調的是，在社區(qū)內，由于居民生活需要，市場機制解決不了，由政府提供，社區(qū)組織承辦、配合的公共服務。

從我國目前實際來看，還要加強和改進社區(qū)管理，把社區(qū)建設成為居住環(huán)境優(yōu)美、社會治安良好、生活方式便捷、人際關系融洽的和諧社區(qū)，這是黨領導基層社會建設的重要內容，也是鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎的重要內容。隨著社會結構、社會組織形式、社會利益關系和社會價值觀念的變遷，社區(qū)日益成為各種社會群體的集聚區(qū)、各種利益關系的交織點、各種社會組織的落腳點、各種社會資源的承載體。可見，社區(qū)服務已經(jīng)成為政府官員、城市居民乃至農村居民中十分流行的一個通用性詞匯，已經(jīng)成為城鄉(xiāng)社區(qū)建設的主旋律之一，是社區(qū)工作的重點。

(二)青海省社區(qū)服務發(fā)展現(xiàn)狀

一是社區(qū)服務范圍和內容不斷拓展。青海省社區(qū)服務項目和內容已基本涵蓋廣大居民物質生活和精神生活的各個領域，服務內容由社區(qū)建立之初的10多項發(fā)展到目前的200多項，服務對象包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、困難群體和優(yōu)撫對象、駐社區(qū)單位等各類群體，已初步構筑起集公共服務、家政服務、物業(yè)管理、社區(qū)專業(yè)服務、志愿服務等內容于一體的綜合服務體系。社區(qū)就業(yè)服務得到推進，針對4045真真人員、零就業(yè)家庭和特困家庭等就業(yè)困難人員，社區(qū)加大援助力度，開展再就業(yè)培訓和社區(qū)公益性崗位開發(fā)，為轄區(qū)內居民提供就業(yè)政策咨詢和信息服務。醫(yī)療服務體系逐步完善，為社區(qū)居民提供了方便快捷的醫(yī)療保障服務。社區(qū)圖書室重點開展了面向老年人、未成年人、少數(shù)民族和殘疾人的文化娛樂活動。以文明市民學校為載體，以老年人和未成年人為重點的各種學習教育活動廣泛開展。進一步落實《全民健身計劃綱要》，極大地豐富了廣大居民的業(yè)余文化生活。

二是社區(qū)服務組織體系進一步健全。全省386個社區(qū)基本建立了以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為依托，以社區(qū)社會組織為補充的社區(qū)服務組織體系。社區(qū)居委會普遍設立了人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、社會救助等各類下屬委員會。社區(qū)志愿者逐步介入社區(qū)工作，王會、共青團、婦聯(lián)在社區(qū)建立基層組織，開展社區(qū)服務工作。形成了以社區(qū)保安、聯(lián)防隊員為主體，物業(yè)服務機構、業(yè)主委員會、企事業(yè)單位內部保衛(wèi)人員為輔助的社區(qū)治安網(wǎng)絡體系。目前初步建立了結構布局合理、基本設施齊全、服務功能完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡和以全科醫(yī)師為主的社區(qū)衛(wèi)生服務人才隊伍。全省326個社區(qū)實現(xiàn)了警務進社區(qū)的目標，警務室覆蓋率達到了80.9％。全省共設社區(qū)衛(wèi)生服務中心30個，社區(qū)衛(wèi)生服務站238個，初步形成了以社區(qū)衛(wèi)生服務中心為主體，以大型醫(yī)療、預防、保健機構為依托，以社區(qū)老年人、婦女、兒童以及慢性病人群為重點的社區(qū)衛(wèi)生服務網(wǎng)絡基本框架。

三是社區(qū)服務設施建設步伐進一步加快。各級黨委和政府高度重視社區(qū)服務基礎設施建設，2006～2010年，省財政已陸續(xù)安排2747萬元社區(qū)基礎設施建設(獎勵)補助資金，作為對社區(qū)基礎設施建設搞得好的地區(qū)的獎補資金(每個項目20～30萬元)，已經(jīng)對122個社區(qū)基礎設施建設項目進行了獎勵補助，較好地解決了城鎮(zhèn)社區(qū)辦公和服務用房匱乏的問題。截至目前，全省361個城鎮(zhèn)社區(qū)中，有270個城鎮(zhèn)社區(qū)有自有的辦公和服務用房，占總數(shù)的74.8鋁。其中面積在50～200m2的107個，面積在200m2以上的163個。

四是社區(qū)服務水平進一步提高。社區(qū)公共服務項目普遍展開，多種形式的便民服務不斷涌現(xiàn)，社區(qū)居民在看病就醫(yī)、文化娛樂、健身設施、環(huán)境美化、治安和就業(yè)等問題得到了較好解決，服務方式呈現(xiàn)多樣化。在街道層面實現(xiàn)了集行政管理、社會事務、便民服務為一體的“一站式”服務，社區(qū)層面普遍開展了“代理代辦”服務。2008年，省民政廳下發(fā)了《關于開展社區(qū)志愿服務工作的通知》，舉辦了全省社區(qū)志愿者注冊工作培訓班，對社區(qū)志愿服務工作進行了規(guī)劃和部署。2009年起至今各社區(qū)已注冊社區(qū)志愿者21000余名，社區(qū)志愿者服務工作得到有效推進。同時，針對群眾不同的需求，進行了形式多樣的上門服務和承諾服務。

二、青海省社區(qū)服務存在的問題

第一，管理體制不健全。政府、社區(qū)、居民之間立體的、完整的和有效的管理體制尚未健全。沒有形成黨委和政府領導，民政部門牽頭，社區(qū)居委會主辦，社會力量支持，群眾廣泛參與推進社區(qū)服務的整體合力，也就是說社區(qū)服務的工作合力不夠。民政部門沒有在社區(qū)服務建設中給予資金足夠的支持，沒有協(xié)調好企事業(yè)單位和社會組織與社區(qū)服務的關系。社區(qū)居委會權限過窄，社區(qū)居委會到底管什么、怎么管，到底有哪些管理權限，不夠明確，致使社區(qū)居委會對屬地單位及居民無管理權、監(jiān)督權，居委會無權管、管不了的現(xiàn)象比較普遍，社會力量和群眾沒有充分的參與。社區(qū)信息化服務體系還沒有建立起來，各級對社區(qū)信息化建設的投入不足，還沒有將社區(qū)信息化建設納入當?shù)匦畔⒒ㄔO總體規(guī)劃，省上還沒有統(tǒng)一抓社區(qū)信息化的牽頭單位，關于社區(qū)信息化建設的資源還沒有得到有效整合，影響了社區(qū)服務的層次和水平。同時，青海省社區(qū)服務仍然存在著明顯的制度性缺陷，其突出表現(xiàn)為：以政代社、政社混淆的體制弊端仍然突出，政府的經(jīng)濟、政治、道義成本太高而投入產出比太低，居民的社區(qū)認同感和歸屬感不強；社區(qū)服務在制度上難以引入職業(yè)化和專業(yè)化的社會工作機構，服務模式一直停留在粗放發(fā)展的階段，難以有效地轉移到以內涵發(fā)展為主的軌道上來。這實際上是一個問題的兩個方面，即行政化太強，社會化、專業(yè)化太弱。

第二，缺乏資金支持。社區(qū)服務的正常開展，有賴于服務資源的供給和利用。綜觀當今世界各國，社區(qū)服務資金的供給渠道主要來源于三個方面：一是政府的資金投入，二是各種社會捐助，三是社區(qū)服務部分項目收入的再投入。此外，有些國家和地區(qū)還通過博彩業(yè)和有獎募捐基金的部分收入作為社區(qū)服務的資金來源。社區(qū)服務中的大部分屬于政府公共服務，包括社會服務、社會管理、社會保障和社會救助等多方面內容，應當以政府投入為主。因此，政府的投入始終是社區(qū)服務的重要資金來源。在發(fā)達國家，政府的投入一般占服務資金構成的50％以上。當前青海省政府投入的社區(qū)服務資源占到95％以上，但是由于財力補助對社區(qū)服務設施的健全以及社區(qū)服務體系的完善的拉動作用有限，資金缺乏也就成為制約青海社區(qū)服務的非常關鍵的因素。社會捐助資金在青海省社區(qū)服務中的比重很低，一方面與青海省經(jīng)濟社會發(fā)展水平相關，目前還不能把更多的資金投入到社區(qū)服務領域；另一方面與駐社區(qū)單位、組織對社區(qū)共駐共建的理解程度有關，一些單位和組織還在“本單位”的小圈子中沒有跳出來，他們占有的社區(qū)資源的能量并沒有得到有效釋放。就西寧市而言，社區(qū)服務收益主要是棋牌室、麻將室等進行收費的收入，社區(qū)服務收入微薄。政府資金支持不足、社會捐助資金有限、社區(qū)服務項目收入微薄導致青海省社區(qū)服務工作開展十分困難，社區(qū)居民沒有充分得到社區(qū)服務帶來的利益，導致一系列問題的產生。

第三，隊伍建設滯后。社區(qū)工作人才隊伍建設還不能滿足城鄉(xiāng)社區(qū)建設和服務快速發(fā)展的需要。社區(qū)工作者生活待遇低，全省社區(qū)專職工作人員報酬目前平均每月1000元左右，公益性崗位工作人員生活補貼平均每月600元左右，影響了社區(qū)聚集專業(yè)和優(yōu)秀人才，影響了社區(qū)工作人才隊伍的穩(wěn)定。同時，社區(qū)服務工作者年齡偏大，整體素質偏低。就西寧市而言，社區(qū)服務工作者中，大專以上文化程度的人員僅占14％，工作人員多為初中和高中文化的公益性崗位再就業(yè)職工，他們缺乏專業(yè)的社工知識，在社區(qū)服務中就存在著服務意識不到位、服務水平不高，積極不夠等突出問題，社區(qū)工作開展比較困難。并且專業(yè)性不強，聯(lián)系群眾不夠，許多社區(qū)成員不認識和不知道居委會主任，不了解社區(qū)居委會工作，缺乏對社區(qū)的認同感和歸屬感；社區(qū)服務人員應當適應社會發(fā)展，具有較高的文化素質和個人修養(yǎng)，掌握社區(qū)服務與管理工作的基本知識和技能，在社區(qū)社會組織、社會福利和公共事業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)等領域及非營利組織中工作的應用型專門人才。

第四，資源整合力度不夠。社區(qū)服務可依托的社區(qū)民間組織不多，社會組織和群眾沒有充分的參與，社會力量參與社區(qū)建設的積極性不高，社區(qū)服務的社會資源短缺。社區(qū)內外的各種資源沒有得到充分的利用，社區(qū)自治組織與其他社區(qū)民間組織、物業(yè)管理服務機構、業(yè)主委員會和駐區(qū)單位在人力資源、公益資源、市場資源、管理資源等資源的優(yōu)劣互補、資源共享、合作發(fā)展上沒有形成有效的機制。社區(qū)內的公共資源和駐區(qū)單位的公共資源沒有相互開放和利用，駐區(qū)單位的社會服務中心和服務站的中介組織作用沒有與社區(qū)服務充分的結合，駐區(qū)單位參與社區(qū)服務的熱情不高，社區(qū)居民對社區(qū)服務的認識和了解程度不夠，在社區(qū)服務項目中得到的利益不太明顯，因此，他們參與力度不大。

第五，服務能力不足。一方面，社區(qū)服務項目單一，制約了服務能力。有的社區(qū)“一站式”服務平臺還沒有搭建起來，為居民提供各種公共服務的能力和水平還不高，特別是社區(qū)養(yǎng)老服務、特困群體服務、殘疾人服務、社區(qū)矯正和就業(yè)服務水平還不夠高，服務水平和質量還有待提高。另一方面，雖然社區(qū)服務設施得到了一定程度的改善，但是基礎設施仍然不完善。目前，全省城鎮(zhèn)還有135個社區(qū)或無自有辦公用房，或無服務活動場所，或租房辦公。已有辦公和服務用房的社區(qū)，也部分存在服務職能大幅增加后服務場所不足等突出問題。就西寧市而言，近兩年來由于政府提出建立新型現(xiàn)代化社區(qū)的要求，在財政支持、聯(lián)點扶建、“星光計劃”建設帶動方式下，西寧各社區(qū)居委會的辦公設施得到了明顯的改善。但是針對社區(qū)服務對象的基礎設施極不完善。

三、加強青海省社區(qū)服務的對策

第一，加強社區(qū)黨組織的建設，完善社區(qū)居民民主自治體系。黨的十七大報告把基層群眾自治制度作為社會主義民主政治建設的重要組成部分。社區(qū)自治作為基層群眾自治的重要形式，在推動社區(qū)建設和發(fā)展社會主義民主政治中具有非常重要的地位和作用。社區(qū)黨組織是社區(qū)自治的政治領導核心，社區(qū)自治是在黨的領導下的依法自治。具體來講，是在中國共產黨的領導下，在政府的指導下，依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，社區(qū)居民依靠自身的力量，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式，管理與自身利益相關的社區(qū)事務，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。社區(qū)黨組織是社區(qū)工作的領導核心，只有加強社區(qū)黨組織思想、組織、作風建設，增強黨組織的凝聚力、創(chuàng)造力、和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮黨在社區(qū)建設中的先鋒模范作用，才能使社區(qū)沿著正確的思想、政治路線發(fā)展。社區(qū)居委會是社區(qū)居民依法進行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的群眾民主自制組織。要使社區(qū)服務得到強有力的開展，必須完善社區(qū)居民民主自治體系，完善社區(qū)自治制度，完善居民代表大會制度，建立社區(qū)自治財務制度；賦予社區(qū)一定的自治權力，使社區(qū)居委會擁有對公益事業(yè)的決策管理權、居民活動的組織權等權力。健全居委會民主選舉制度，使社區(qū)居民切實享有對居委會成員的選舉權、罷免權、監(jiān)督權。增強社區(qū)在黨的領導下，依法民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。總之，要使社區(qū)服務得到順利、有序的開展，就必須加強黨組織的建設，加強黨組織對社區(qū)的領導，完善社區(qū)居民民主自治體系。

在此基礎上，健全管理體制，創(chuàng)新管理機制。明確市、區(qū)、街道三方的職責、建立條塊協(xié)作的平臺。充分發(fā)揮市級政府的宏觀指導和扶持作用，區(qū)級政府的分解、協(xié)調和決策作用，街道的協(xié)調運作和執(zhí)行作用，社區(qū)的具體實施作用。并在此基礎上形成黨委和政府領導，民政部門牽頭，社區(qū)居委會主辦，社會力量支持，群眾廣泛參與的社區(qū)管理長效的運作機制。重建社區(qū)服務制度，健全社區(qū)服務基礎。政府有關部門應統(tǒng)籌協(xié)調，致力建立與國際接軌的社會工作者職稱序列、崗位序列及人才培養(yǎng)機制；大力促進各種專業(yè)社會工作機構的發(fā)展，以承接政府、企業(yè)、學校等剝離出來的一部分社會服務、社會教育、社會矯治職能；將專業(yè)化社會工作機構同社區(qū)自治組織(如居民委員會等)的工作職能明確分開，力戒把街道辦事處和居委會重新辦成大而全的“單位制社會”。

第二，加大整合資源的力度，建立社會組織和居民參與的長效機制。一方面，社區(qū)是實現(xiàn)政府公共服務的有效平臺，只有保證地方性公共產品、社區(qū)公共產品的有效供給，才能確保社會管理政策在基層落實、工作在基層展開、問題在基層解決，促進地區(qū)發(fā)展、社區(qū)發(fā)展，進而推動和諧社區(qū)建設。因此，要明確行政管理責任，發(fā)揮政府整合社會資源的優(yōu)勢，有效提供公共服務。充分借助各種社會力量，培育發(fā)展各類社會組織，最大程度地整合各種社會資源參與社區(qū)建設、社會治理，在更高層次上促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，社區(qū)服務涉及到各個方面，僅靠社區(qū)居委會的工作和社區(qū)內部資源是不夠的，因此社區(qū)服務需要整合各種資源，使社會組織和居民參與社區(qū)服務。社區(qū)與駐區(qū)單位、社會團體和其它社會組織要在人力、財力、物力等資源上實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享、共同發(fā)展。社區(qū)的資源向外部開放，駐區(qū)單位和其它社會組織和團體的資源也向社區(qū)開放，使各類資源得到合理的配置。只有社會組織和居民充分的參與，社區(qū)服務才能得到長久的發(fā)展，社區(qū)服務參與的主體和活動必須十分的廣泛，才得以實現(xiàn)社區(qū)服務的本質和工作目標。只有加強宣傳，培育社區(qū)意識，從服務入手，搞好公共服務和基礎設施建設，使社區(qū)居民和駐區(qū)單位得到實在的利益，提高他們的認知能力和理解度，才能增強社區(qū)的親和力、凝聚力、號召力，使社區(qū)居民和駐區(qū)單位認識到社區(qū)服務的重要意義；才能使青年志愿者、駐區(qū)單位、社會組織和團體、社區(qū)居民充分參與到社區(qū)服務中來。一般來說，人力資源的多寡和專業(yè)化程度，直接決定了社區(qū)服務項目的數(shù)量和質量。從中國目前的情況來看，社區(qū)服務的項目還不多，且大都集中在社區(qū)保潔、社區(qū)綠化、老年人照顧、孤殘兒童照顧、殘疾人照顧、貧困家庭救助、職業(yè)介紹、計劃生育輔導等方面。即使是這些服務，體力勞動和經(jīng)驗性的服務遠多于知識和技能含量高的專業(yè)化服務。與此相應的是，低層次的人力資源供給也十分豐富。至于社區(qū)居民急需的專業(yè)服務，諸如老年人的心理與行為輔導、問題青少年的行為矯治與輔導、暴力家庭與單親家庭的輔導和治療、弱智兒童輔導、精神障礙者回歸社會的輔導、刑釋人員的社會化輔導、居民的康復輔導、職業(yè)培訓與就業(yè)指導等知識含量的專業(yè)化服務，則至今沒有或很少開展起來。而這方面專業(yè)人才的供給也極其短缺。由于難以滿足居民日益增長的專業(yè)服務需求，居民乃至整個社會自然難以提高對社區(qū)服務的評價和認同度了。顯然，在當前的情況下，有必要積極拓展社區(qū)服務的項目，尤其是知識含量高、專業(yè)性強、社區(qū)需求大的服務項目。這就要求增加專業(yè)人才的供給，從政策上營造能夠吸引專業(yè)人才加盟社區(qū)服務的機制。對此，政府理應予以充分的關注。

第三，加大資金支持的力度，拓寬資金渠道。政府應加大社區(qū)服務的資金支持力度，增加對社區(qū)服務的現(xiàn)金和實物的投入，每年新增財政收入的5筧用于社區(qū)服務建設。拓展資金來源的渠道，通過開展社會公益募捐活動，爭取企業(yè)、事業(yè)單位和社會愛心人士對社區(qū)服務的資金支持。另外，結合青海的實際情況，在充分保障社區(qū)服務的福利、便民、惠民性質的基礎上，社區(qū)可引入市場機制，實行產業(yè)化經(jīng)營。對社區(qū)內的某些服務項目收低費和按市場價收費，讓企事業(yè)單位和中介服務機構到社區(qū)開辦服務，增加社區(qū)的經(jīng)費來源。

第四，加強社區(qū)服務工作者隊伍建設，組建高素質的社區(qū)工作人員。針對社區(qū)服務工作者整體素質偏低，文化程度不高，專業(yè)化水平不強的事實，為了使社區(qū)服務得到強有力的開展，必須提高工作人員的素質和水平。一是加強崗位培訓。通過走出去和引進來戰(zhàn)略，分期分批派遣社區(qū)工作人員到社區(qū)工作專門機構或高校進行培訓，提高他們的素質和水平。二是邀請和引進社區(qū)工作專家到社區(qū)開展講座和擔任職務，為社區(qū)服務出謀劃策；三是與省內的高校開展合作，邀請高校社區(qū)專業(yè)教師到社區(qū)開展講座和擔任職務；四是引進高校優(yōu)秀畢業(yè)生到社區(qū)工作，這樣既能提高社區(qū)工作人員的素質和專業(yè)水平，又彌補了社區(qū)人力資源的不足，為社區(qū)服務的發(fā)展提供了堅實的質量保障。

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