深圳“土改”目的何在?

鐘林

深圳再次進行土地制度改革。而且是在經國務院同意后，由國土資源部和廣東省聯合督導之下的一次新嘗試。上周五，粵省政府、國土部和深圳市聯合宣布啟動此次“土改”。早在2月29日，由深圳方面草擬的《深圳市土地管理制度改革總體方案》，已獲得省部委的聯合批復，據稱該方案的醞釀歷時兩年。

改革開放30年后，深圳面臨無地可用的困境與尷尬，面臨著土地空間不足和存量土地粗放、低效利用同時并存，土地利用方式落后和調控手段匱乏相互制約等方面的問題,未來十年深圳可提供新增建設用地僅59平方公里。

深圳此次的土改總體方案，據說是以“存量土地的高效盤活”為主線，重點圍繞：完善國有土地產權制度和深化土地資源市場化、創新土地資產資本運作機制、加強土地節約集約利用、嚴格耕地保護、強化土地市場調控與監管、協調區域土地利用和完善土地管理法治環境等八大重點內容展開。其核心主要包括：土地產權制度改革和土地二次開發利用機制創新，調控手段圍繞土地用途管制制度改革和土地有償使用制度改革兩大重點。

深圳與國內一、二線大中城市相比的一個顯著特點是，城中有村、村中有城。數十萬原住民大量的違章建筑，應該是此次土改中一個極難回避的敏感內容；有深圳的土地規劃官員透露出此次土改，深圳方面的意圖或將是：“想把違法建筑占地、土地法規定的征地辦法未曾完成而實際上已開發成片的地區，打包放到一個政策框架里，讓國土部認可，從而實現對國土法的繞道通過”。

深圳二次土改在高調聲中開鑼，卻依然讓人難以洞悉其目的所在。有些人自以為看破其中的玄機，搶先發表高論，卻遭到官方嚴詞否定。比如說，有媒體將深圳土改“總體方案”中的相關條文解讀為“深圳小產權房有望確權”。但深圳的常務副市長立馬就說，“這一解讀是不正確的；對于非法房地產和違法建筑，深圳將堅決打擊、不給出路！”

筆者看過去年9月的該方案版本（不是今年5月的最新版）。篇幅不長，卻盡是一些條條框框的大原則，沒有具體的案例和做法。不清楚這樣的方案，是否能夠“理論指導實踐”、以及究竟能夠解決什么樣的棘手難題？

截至2011年底，在深圳1953平方公里的地域范圍內，星羅棋布的違法建筑竟達到37.94萬棟，建筑面積高達4.05億平方米，占深圳市總建筑面積的49.27%。針對這些原住民建造的違法建筑，市規劃和國土資源委員會曾數次表示，這些都不屬于國家國土資源部正在清理整頓的小產權房范圍，而應該屬于“歷史遺留違法建筑”。

按照官方的思路與邏輯來理解，既然深圳的這些農民房都不算是“小產權房”，那么此次是否確權？當然就要另說。因為“確權”就意味著，要給這些違法行為開綠燈、放其一條生路。

一方面，深圳在2004年的全市土地國有化，幾乎就是在一夜之間實現的。因為這是未曾對農民給予適當性補償前提下的一次政府行為。幾十萬的本地原住民，在稀里糊涂的睡了一夜覺之后，第二天早上醒來，就發現原本屬于村集體所有的土地，全部都已經國有化了，且沒有獲得應有的適當性補償，這些農民的意志和權利何在呢？

另一方面，地方政府這樣做，應該也有迫不得已的苦衷。比方說，這些農村土地原來就是村集體所有。那么，如果各家各戶農民都要蓋自家的住宅，即便召開村民大會討論通過一下，于情于法于理，也是說得過去的。因為這些是村集體所有的土地，村民大會應該有權來決定屬于自己利益的事情，且農民建房又不需要經過市政府的規劃、國土和建設主管部門的批準同意，就可以開工建設。

但問題是，這些星羅棋布的村莊全都在市內，農民隨意亂搭建，當然會把一個現代化、又高度國際化的城市，搞得城不像城，村不像村。而土地一旦收歸國有之后，原住民建房都必須要經過政府部門來批準和監管，情況自然大不一樣。

對于此次土改之目的，盡管學界是眾說紛紜及霧里看花，但筆者依然相信，此次土改之目的：一、繞不過農民大量“歷史遺留違法建筑”如何處置這道坎；二、把現有的“存量土地盤活”，為深圳今后的可持續發展，找到后續支撐的土地資源，既是總體思路、又是改革的主線和最后結果。