推動(dòng)政府投資基金規(guī)范有序發(fā)展

推動(dòng)政府投資基金規(guī)范有序發(fā)展

財(cái)政出資帶動(dòng)社會(huì)資本共同設(shè)立政府投資基金，通過(guò)市場(chǎng)化方式支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展，能夠使市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用并更好地發(fā)揮政府的作用，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視。《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) [2014]71 號(hào)）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)[2015]35 號(hào)）中提出將設(shè)立基金作為探索轉(zhuǎn)移支付分配新方式、推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌使用的一項(xiàng)重要措施，并鼓勵(lì)地方先行先試。隨著各級(jí)政府設(shè)立的政府投資基金數(shù)量和規(guī)模的不斷攀升，規(guī)范運(yùn)作各類政府投資基金也成為財(cái)政工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、政府投資基金基本情況

采用政府投資基金方式吸引社會(huì)出資和引導(dǎo)投向，是對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支出方式的一種探索和創(chuàng)新，是財(cái)政治理理念和資金管理方式的深刻變革，也是理順政府和市場(chǎng)關(guān)系的重要舉措。一方面通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，可以發(fā)揮財(cái)政資金的帶動(dòng)和示范效應(yīng)，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資金加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的資金投入力度，有利于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；另一方面變財(cái)政直接投入為間接引導(dǎo)，變“行政性分配”為市場(chǎng)化運(yùn)作，可以解決現(xiàn)行財(cái)政支出存在的問(wèn)題，有利于更好發(fā)揮政府作用。

近年來(lái)，中央和地方財(cái)政部門都在積極出資設(shè)立各類基金，規(guī)模和數(shù)量都呈較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，截至2015年底中央財(cái)政已支持設(shè)立了12支投資基金，包括科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、鐵路發(fā)展基金、中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展基金、中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)投資基金、中國(guó)-比利時(shí)直接股權(quán)投資基金、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、中國(guó)海外農(nóng)業(yè)投資開(kāi)發(fā)基金、國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金、PPP基金。上述基金通過(guò)整合中央財(cái)政現(xiàn)有的資金渠道或新增資金共注入資本金1500多億元，帶動(dòng)社會(huì)資本投入資本金5000多億元，充分發(fā)揮了財(cái)政資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。地方各級(jí)財(cái)政也出資設(shè)立了若干基金，投向新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、文化、農(nóng)業(yè)、旅游、高端裝備制造等領(lǐng)域。

實(shí)踐證明，政府投資基金較好地發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，有效促進(jìn)了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了資源配置效率和財(cái)政資金使用效益，加快了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。但政府投資基金在我國(guó)屬新生事物，在具體運(yùn)行管理中，部分基金也暴露出一些問(wèn)題，比如，基金設(shè)立不夠規(guī)范，存在分散、交叉重復(fù)等現(xiàn)象，難以形成資金合力；一些基金管理較為粗放，對(duì)注資規(guī)模、股東權(quán)益、存續(xù)期限、收益上繳等事項(xiàng)未做出明確規(guī)定；一些地方在設(shè)立基金時(shí)承諾投資本金不受損失和最低收益，變相舉債；一些部門仍對(duì)基金日常管理和運(yùn)作做過(guò)多具體行政性干預(yù)等。

二、規(guī)范管理的主要內(nèi)容

2015年，為積極、規(guī)范、穩(wěn)妥地推動(dòng)中央部門和地方財(cái)政部門開(kāi)展此項(xiàng)工作，財(cái)政部研究探索完善全國(guó)范圍內(nèi)運(yùn)用財(cái)政資金設(shè)立政府投資基金的長(zhǎng)效機(jī)制，制定印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)基金的設(shè)立、投資運(yùn)作、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理等提出了規(guī)范性要求，明確政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則運(yùn)作，同時(shí)就基金運(yùn)作過(guò)程中存在的一些苗頭性、傾向性的問(wèn)題，未雨綢繆，重點(diǎn)規(guī)范。

（一）規(guī)范設(shè)立。明確設(shè)立基金的范圍和程序，防止交叉重復(fù)和過(guò)多過(guò)濫。《辦法》規(guī)定政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門或財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)控制政府投資基金的設(shè)立數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金。設(shè)立政府投資基金，可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式。

（二）注重引導(dǎo)。引導(dǎo)投向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，防止基金片面追求利益最大化。《辦法》規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門一般應(yīng)在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展及支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域設(shè)立投資基金，按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則，通過(guò)募資、投資、投后管理、清算、退出等通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作。財(cái)政部門應(yīng)指導(dǎo)投資基金建立科學(xué)的決策機(jī)制，確保基金政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)。

（三）防范風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)基金在運(yùn)作過(guò)程中不得從事的相關(guān)業(yè)務(wù)作出明確規(guī)定，防止地方通過(guò)“虧損兜底”的方式設(shè)立基金并承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，最終形成對(duì)其他出資人的變相舉債。《辦法》規(guī)定基金在運(yùn)作過(guò)程中不得從事?lián)！⒌盅骸⑼顿Y期貨和二級(jí)市場(chǎng)股票等業(yè)務(wù)，各出資方應(yīng)當(dāng)按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，明確約定收益處理和虧損負(fù)擔(dān)方式。為更好地發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用，政府出資部分可適當(dāng)讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

（四）加強(qiáng)管理。避免各級(jí)政府的出資獨(dú)立于年度政府預(yù)算之外、不按照項(xiàng)目投資進(jìn)度或?qū)嶋H用款需要撥款，最終導(dǎo)致財(cái)政資金脫離國(guó)庫(kù)管理“體外循環(huán)”，形成新的存量資金。《辦法》規(guī)定各級(jí)政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)章程約定的出資方案將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算。各級(jí)政府單獨(dú)出資設(shè)立的投資基金，由財(cái)政部門根據(jù)年度預(yù)算、項(xiàng)目投資進(jìn)度或?qū)嶋H用款需要將資金撥付到投資基金。政府部門與社會(huì)資本共同出資設(shè)立的投資基金，由財(cái)政部門根據(jù)投資基金章程中約定的出資方案、項(xiàng)目投資進(jìn)度或?qū)嶋H用款需求以及年度預(yù)算安排情況，將資金撥付到投資基金。

（五）提高效益。明確財(cái)政資金的退出機(jī)制和收益分配制度，有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金循環(huán)使用。《辦法》規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)按照《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，完整準(zhǔn)確反映政府投資基金中政府出資部分形成的資產(chǎn)和權(quán)益，在保證政府投資安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。政府投資基金應(yīng)當(dāng)定期向財(cái)政部門報(bào)告基金運(yùn)行情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、投資損益情況及可能影響投資者權(quán)益的其他重大情況。按季編制并向財(cái)政部門報(bào)送資產(chǎn)負(fù)債表、損益表及現(xiàn)金流量表等報(bào)表。為確保政府出資部分在退出時(shí)的權(quán)益，《辦法》規(guī)定政府出資從投資基金退出時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照章程約定的價(jià)格退出；章程中沒(méi)有約定的，應(yīng)聘請(qǐng)具備資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)所持股權(quán)進(jìn)行評(píng)估，作為確定投資基金退出價(jià)格的依據(jù)。

（財(cái)政部預(yù)算司供稿，張一翔執(zhí)筆）