地方政府融資平臺風險及其治理

祁永忠,欒彥

〔摘要〕 近年來，地方政府融資平臺在增強地方政府財力，加快基礎設施建設，推動社會事業發展和拉動內需等領域作出了重要貢獻。但是由于地方政府融資平臺從設立之日起就有著設立不規范、企業管理制度落后、信息披露不完全、杠桿率偏高過大、融資渠道單一、現金流覆蓋偏低的缺陷，最終可能產生不良貸款率提升、地方財政間接還款壓力增大、國進民退、經濟波動等風險。規范現有地方政府融資平臺，實現地方政府融資平臺長期健康發展，需要盡快清理現有地方政府融資平臺及其債務，同時著力構建地方政府融資平臺治理的長效機制，使地方政府從過度依賴融資平臺中解脫出來。

〔關鍵詞〕 地方政府融資平臺，債務違約風險，風險治理

〔中圖分類號〕F830 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0086-05

地方政府融資平臺是指由地方政府發起，通過劃撥土地、股權、規費、債券、稅費返還等資產，組建資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團，以實現政府的對外融資，并將融資主要投入基礎設施建設及社會公用事業等領域。據審計署2011年6月《全國地方政府性債務審計結果》顯示：截至2010年底，我國共有地方政府融資平臺6576個，其中，省級地方政府融資平臺165個，市級地方政府融資平臺1648個，縣級地方政府融資平臺4763個；地方政府融資平臺債務總額為49710.68億元，占地方性債務余額的46.38%，其中，省級地方政府融資平臺債務余額為8826.67億元，市級為26845.75億元，縣級為14038.28億元。地方政府融資平臺作為地方政府經濟建設的重要抓手和融資工具，在增強地方政府財力、加快基礎設施建設、推動社會事業發展和拉動內需等方面作出重要貢獻的同時，也帶來了一定的風險。本文在分析地方政府融資平臺風險產生的基礎上，重點分析了風險的主要表現及其治理對策。

一、地方政府融資平臺風險的產生

地方政府融資平臺從設立之日起就有著設立不規范和公司治理形同虛設的缺陷。這進一步導致地方政府融資平臺融資和投資決策的非科學化，形成過大的融資規模、單一的融資渠道、偏低的現金流覆蓋率和嚴重不足的債務擔保。其結果是地方政府融資平臺盈利能力普遍偏弱，最終累積成地方政府融資平臺風險。

（一）設立不規范。有些地方政府財力不足，拿不出足夠的資金作公司的注冊資金和項目資本金，這些地方政府或是用一筆資金當作幾個融資平臺的注冊資金和幾個項目的資本金，或是把關聯公司獲取的銀行貸款挪作地方政府融資平臺的注冊資金和項目資本金，或是把政府部門的土地、辦公樓和城市公共設施等注入地方政府融資平臺來充當注冊資本和項目資本金。這使得一些地方的政府融資平臺越建越多，地方政府建融資平臺的層級逐步向下移動。2011年審計署《全國地方性債務審計結果》顯示，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元。

（二）企業管理制度落后。大多數地方政府融資平臺帶有較濃厚的行政色彩，只有很少的地方政府融資平臺真正實現了現代企業管理制度。大多數地方政府融資平臺雖然按照現代企業制度設立了董事會、監事會和管理層，但只具有現代企業管理之名，而沒有現代企業管理之實：股東會、監事會形同虛設，沒有真正發揮作用，而總經理卻由地方政府直接任命，權力無限膨脹，董事會和監事會難以有效監督和制約管理層。地方政府融資平臺的這種特性決定了其無法形成有效的公司治理結構 〔1 〕。公司治理結構的缺失必然引致地方政府融資平臺決策的隨意性和非科學化。

（三）信息披露不完全。由于金融機構和投資者對地方政府融資平臺的評價不僅取決于融資平臺本身的還款能力，很大程度上也取決于融資平臺股東和擔保人——地方政府的財力。因此，金融機構和投資者不僅需要詳細掌握相關融資平臺的財務數據等企業信息，更需要掌握政府財政收支狀況和償付能力，在此基礎上才能對地方政府融資平臺的融資行為進行綜合評估。而實際上，由于一些地方政府融資平臺相關財務信息和地方政府財政收支的信息披露不實，金融機構和投資者往往只能憑借一些不真實、不完整的資料對地方政府融資平臺進行評價，錯誤的、不全面的融資評價必然導致金融機構錯誤的投資決策，這會影響融資的償還，形成融資償付風險。

（四）杠桿率偏高過大。由于現行法律制度對地方政府融資平臺可融資規模沒有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，不考慮自身還款能力，極力擴大融資規模，最大限度地利用平臺杠桿率，甚至把平臺的信貸資金轉化為子公司的項目資本金，以便進一步擴大債務融資規模。如前所述，目前我國地方政府融資平臺債務總額已經達到49710.68億元，如此大規模的融資會對融資平臺的資金流產生巨大壓力，稍微的風吹草動就可能影響地方政府融資平臺的融資償還。

（五）融資渠道單一。我國地方政府融資平臺的融資渠道主要有信貸融資、債券融資、股權貸款和信托融資。其中，信貸融資占總融資額的80%以上，股權融資、債券融資和信托融資占比為20%左右。地方政府融資平臺對銀行信貸的高度依賴，將使融資面臨較大的集中度風險，一旦銀行對地方政府融資平臺收緊融資規模，很容易導致融資平臺現金流斷裂，形成融資償付風險。

（六）現金流覆蓋偏低。地方政府融資平臺項目分為三類：第一類是完全沒有經營性收入的項目，如公共文化、娛樂、城市廣場和公共體育設施等，其資本金和收益主要來源于財政資金。第二類項目有部分經營性收入，但不能完全實現自負盈虧，除了項目資本金需要財政投入以外，還需要財政在盈虧上給予適當的補貼。第三類項目有完全的經營性收入，可以實現自負盈虧，只有項目資本金靠財政投入，其余資金主要通過銀行貸款等途徑來滿足，并可以用項目建成后產生的收益來償還融資的本息，如高速公路、城市供水、供氣、供熱等項目。可見，財政補貼資金對第一、第二類項目的財政支持力度會直接影響到融資平臺債務性融資的還款能力。但是目前來看，由于地方政府可支配財力不穩定，以及地方政府財政支持意愿的不穩定，導致地方政府對一二類項目的財政補貼也是不穩定的，這就大大增加了融資平臺現金流的覆蓋風險，直接影響到融資的償還。根據中金公司的測算，第三類項目占比為30%～40%。按照審計署《全國地方政府性債務審計結果》，第一類項目貸款余額占63.12%，第二類和第三類項目占36.89%。由此可以推測，第一類平臺占63%，第二類平臺占7%，第三類平臺占30%。依此推斷，應該有70%左右的地方政府融資平臺項目投資存在現金流覆蓋風險。

二、地方政府融資平臺風險的主要表現

正如上節所述，地方政府融資平臺存在著諸如設立不規范等缺陷，其結果是地方政府融資平臺盈利能力普遍偏弱，最終可能形成債務的違約風險。地方政府融資平臺的各種風險都源自于地方政府融資平臺的債務違約風險。為了避免地方政府融資平臺壞賬風險的惡化，中央政府就會運用信貸和房地產政策對地方政府融資平臺進行政策扶持，這又使信貸和房地產政策失去了應有的自主性，對經濟軟著陸構成威脅。

一是不良貸款率可能提升。在地方政府融資平臺制度建設落后的情況下，由于地方政府的強有力推進和金融機構的積極配合，造成地方政府融資平臺設立不規范、公司治理形同虛設，這進一步導致地方政府融資平臺融資和融資決策的非科學化，使地方政府融資平臺融資規模過大、融資結構單一、現金流覆蓋率偏低、債務擔保不足和投資結構單一，這一切最終都會形成地方政府融資平臺的壞賬風險。其中，債務擔保不足是尤其值得關注的問題 〔2 〕。如果地方政府融資平臺本身有充足的貸款擔保還相對安全，但政府擔保貸款總量的增長幅度在2009年開始快速上升，因此這部分貸款的風險就成為真正讓銀行最擔心的事情。在地方政府擔保從法律角度無效的情況下，地方政府對擔保的履約與否完全取決于地方政府的態度，如若地方政府對擔保沒有足夠的履行誠意，那么以地方政府擔保為擔保方式的地方政府融資平臺融資就會面臨很大的壞賬風險〔3 〕。銀行面臨的壞賬風險隨著銀行層級的降低而逐步增大，這其中城市商業銀行的壞賬風險是最大的。根據中金公司測算，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額占城市商業銀行貸款總額的14.4%，占股份制銀行的12.9%，占國有商業銀行的11.6%。事實上，地方政府融資平臺的壞賬風險已經在逐漸暴露，審計署《全國地方政府性債務審計結果》描述，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。

二是地方財政承擔的間接還款壓力增大。地方政府融資平臺貸款中，第一、第二類項目的還貸來源主要依賴于地方政府的財政補貼，同時，地方政府融資平臺的債務很大一部分是地方政府擔保貸款。因此，地方政府在地方政府融資平臺的運作中起著極其重要的作用 〔4 〕：即為地方政府融資平臺提供財政補貼，也為其融資提供擔保。當前，土地收入占我國各級地方財政收入的比重較大，隨著國家調控房地產政策的逐步落實和政策效應的逐步顯現，地價下挫將是不爭的事實。根據財政年鑒統計，我國土地出讓收入及相關稅費收入占地方預算收入的1/4左右，地價的下挫將極大地影響地方政府的財政收入，這將使財政收入的增長幅度低于地方政府融資平臺的應償付貸款增長幅度，進而影響到融資平臺融資的還款來源和擔保的有效履行。地方財政承擔的間接還款壓力隨著地方政府層級的降低而逐步增大，這其中，縣級地方政府融資平臺的財政還款壓力是最大的。

三是再次形成國進民退的風險。地方政府融資平臺在全國各地如火如荼地發展壯大，在短期內對整個國內融資市場及經濟運行產生了巨大影響，一方面地方政府融資平臺的融資行為可抵消市場需求的緊縮，另一方面地方政府融資平臺的融資行為必然會對民間融資產生擠出效應，根據中國統計年鑒的統計，2002年～2008年廣義民營經濟貸款占各項貸款的比例為58%左右，而同期廣義民營經濟占GDP的比重在65%左右，民營經濟的金融環境并不很好。地方政府融資平臺的融資行為會進一步擠壓民營經濟的融資空間，2009年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方政府融資平臺的貸款近3.8萬億元，占比高達40%；地方政府融資平臺資金主要投在基礎設施建設及社會公用事業等領域，這會排擠民營資本進入基礎設施建設和公用事業建設的可能性；地方政府融資平臺的資金大量進入一般競爭性領域，也必然對民營資本形成一定的沖擊。

四是妨礙房地產調控政策的貫徹。地方政府融資平臺的很大一部分資金是以融資平臺所擁有的土地、房產作為抵押物，地方政府對融資平臺的擔保也以土地擔保為主，同時，一、二類項目的現金流收入主要依靠地方政府的財政補貼撥款。我國目前的情況是，地方政府性基金中的國有土地使用權轉讓收入和土地本級收入中的房地產相關稅收合計約占地方政府預算收入的1/4。因此，土地價格和土地收入對地方政府融資平臺暢通運轉至關重要， 地方政府會以各種理由來托住或推高房價， 從而使中央關于房地產調控的一系列政策和措施流于形式。如果房地產市場不能夠按照市場內在性需求進行調整， 房地產市場供求關系扭曲就不能得到糾正，房地產業的泡沫就可能越吹越大，到最后甚至有破裂的風險，對經濟的軟著陸構成挑戰。

五是妨礙信貸政策的調整和運行。由于地方政府融資平臺通常為基礎設施和社會公用事業建設項目融資而設立，這些項目一般資金需求量大、建設周期在2～3年。大量的信貸資金投向地方政府融資平臺后，為確保項目的持續投入和最后運營，不形成半拉子工程，未來幾年的信貸投放規模極有可能保持較高的被動增長。這種項目建設3年內的資金需求進度一般為40%、30%、30%，也就是說，一旦銀行前期向地方政府融資平臺進行項目貸款，未來兩年也必須以項目資金的30%進行后續貸款，否則很可能形成半拉子工程，進而形成事實上的不良貸款。在這種情況下，國家信貸投放的調整空間被極大地縮小，影響到信貸政策的調整和運行。

六是經濟波動的風險加大。由于對政府舉債行為缺乏規范的制度約束和嚴格的監管，地方政府的債務規模居高不下，增加了財政運行的風險，成為影響宏觀經濟健康穩定和可持續發展的重大隱患。我國目前經濟發展仍不均衡，經濟發展仍高度依賴于出口和投資增長，近幾年投資占GDP的比重一般在45%左右，而投資中政府投資比例為30%左右。由此可見，我國地方政府融資平臺對經濟發展的影響是直接的，地方政府融資平臺投資活動的波動必然導致我國經濟整體的波動。同時，地方政府融資平臺投資活動會進一步加大我國投資型經濟發展方式的依賴性，不利于我國經濟發展方式的轉變；地方政府融資平臺的大量融資會綁架信貸政策和房地產政策的自主性，這從另一方面也對經濟的平穩運行構成威脅。

三、地方政府融資平臺風險的治理對策

面對地方政府融資平臺風險，我們需要盡快清理現有地方政府融資平臺及其債務，同時著力構建地方政府融資平臺治理的長效機制，使地方政府從過度依賴融資平臺中解脫出來。

（一）清理現有地方政府融資平臺公司及其債務。2009年末以來，地方政府融資平臺債務問題一直備受社會關注。2010年6月，國務院下發《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），要求有關部門加強對地方政府融資平臺公司進行清理和規范；8月，財政部、發改委、人民銀行和銀監會聯合下發《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》，對國發〔2010〕19號文件進行了細化和補充。12月16日，銀監會印發 《關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》，要求銀行業金融機構審慎管理融資平臺貸款，并進行準確分類，明確融資平臺貸款撥備要求和分類風險權重，強化監管。審計署從2011年3月1日起，對31個省（區、市）和5個計劃單列市政府性債務進行了全面審計。

目前，我國地方政府融資平臺的清理舉措可以概括為以下幾個方面：一是詳細審計，摸清底數；二是抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題；三是分類清理規范地方政府已設立的融資平臺公司，劃清職能，規范運作；四是加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構的放貸管理；五是堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

中央政府對地方政府融資平臺風險高度重視，其清理規范的態度是堅決的，措施是嚴格的，我們相信，只要中央政府進一步細化上述政策措施，讓上述政策具有切實的可操作性，同時加大政策落實力度，就能在很大程度上遏制融資平臺風險。但我們也應看到，上述清理措施并沒有涉及融資平臺違約情況的處置方案。而地方政府融資平臺中地方政府的擔保貸款比例很大，一旦地方政府融資平臺的融資出現違約，就會涉及到地方政府對擔保責任的履約問題。為了防范由此產生的風險，建議設立地方政府融資平臺風險防范基金，專門用于地方政府對融資平臺融資擔保責任的落實。這個基金到底應該是多大的規模？基金的資金來源于哪里？資金怎么運用？這些都是值得進一步商榷的問題。

（二）構建地方政府融資平臺治理的長效機制。具體包括以下幾個方面：

轉變政府職能，進一步完善地方政府的業績考核評價體系，避免地方政府融資的主動增長。上級政府不能簡單地把經濟增長作為評價地方政府業績的主要內容。對地方政府的業績評價，不僅要看當地經濟的增長速度，也要看教育、醫療衛生、科技文化、體育等民生指標的發展 〔5 〕。要以經濟、社會、文化的全面發展來考核下級政府的工作，以此作為地方政府考核和官員升遷的依據。政府職能的轉變和地方政府考核機制的完善能從根本上遏制地方政府的融資沖動。

沿著財政分權的思路，統一地方政府的財權和事權，讓地方政府有充足的、與事權相一致的財權，避免地方融資的被動增長。第一，合理劃分中央政府和地方政府的事權范圍，按照公共產品的需求層次性來合理劃分各級政府的支出責任和支出范圍，國防、外交等全國性公共產品和服務由中央財政負責；跨地區的大型基礎設施、公用事業等公共產品，由中央和地方財政共同承擔，并按照收益原則確定具體分擔的比例 〔6 〕；其他屬于區域內部的地方性公共產品和服務，則由地方財政負責。第二，根據各級政府事權的劃分和稅收對國民經濟發展的整體考量來完善分稅制和轉移支付制度。完善分稅制的關鍵點是降低財權的集中度。中央應在保持中央財政控制力的基礎上果斷地進行放權，堅定不移地走“分權”之路，將稅收管理權在中央與地方之間進行合理劃分，不應全部集中在中央。中央稅與共享稅的稅種制定權、解釋權、征管權可集中在中央；對于不在全國統一開征、對宏觀經濟影響較小的地方稅種的制定權、解釋權、征管權可完全劃給地方；對于全國統一開征、對宏觀經濟有較大影響的地方稅，如營業稅、個人所得稅等稅種可由中央制定基本的征收辦法，相應地給予地方政府一定的政策調整權等。其次是建立規范的財政轉移支付制度。應充分考慮經濟發展水平、人口規模結構、地方財政收支平衡狀況等因素，在不影響地方政府增收積極性和提高財政資金使用效率的前提下，建立規范的財政轉移支付制度。統一地方政府的財權和事權，能夠保證地方政府有充足的、與事權相配套的財權，有利于減少地方政府財政赤字的發生。

建立地方政府投融資管理體系，保證地方政府財政赤字能夠得到低成本的籌集。政府投融資管理的主要目的是：在控制債務風險的前提下，以盡可能低的債務成本順利完成政府資金的籌集任務；地方政府投資管理的主要目標在于合理選擇投資方向和投資項目并控制投資風險。首先，要適當擴大地方債券發行力度。為了使地方政府發債規范有序的進行，在短期內可以適當加大中央政府代理發行地方債的規模，為有序控制地方政府性平臺融資創造有利條件。從長期看，這也為逐步構建較為規范的地方政府公債制度積累了經驗。2011年10月17日，財政部發布《2011年地方政府自行發債試點辦法》，辦法規定：2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，為地方政府自行發債開創了先河。其次，創新和完善基礎項目建設的融資形式，充分運用BOT等項目融資形式，減輕財政支出壓力，降低財政支出風險。第三，建立地方債務預警體系。構建符合我國國情的地方政府債務風險預警系統是實現地方債務管理規范有序化的關鍵 〔7 〕。近年來，隨著實踐的不斷深入，有的地方政府已經構建了一些具體的風險預警系統，但這些預警體系無論是指標的設計還是指標的評價都處于探索階段，因此應該盡快加強這方面的規范性研究和試點，盡早建立統一的預警體系服務于地方政府投融資管理。第四，建立地方政府投融資責任追究制度。地方政府的融資規模必須與其財力相匹配，融資期限必須盡可能地與地方政府的任期相一致，并嚴格控制地方政府的擔保行為。第五，為解決政府償債困難，應進一步健全完善償債基金。償債基金是地方政府為維護政府信譽，按地方債務規模的一定比例提取的，用于正常還款出現困難時進行墊付的臨時資金。應明確償債基金的出資人及出資比例，規范償債基金的提取和使用。

推進地方政府融資平臺建設，促進地方政府融資平臺的有序發展和運行。首先，完善地方政府融資平臺法制環境。建立地方政府融資平臺設立機制，不斷增強融資平臺資金實力，保障政府融資平臺持續發展；完善現代企業的組織結構，實現地方政府融資平臺的市場化運作；建立和完善信息披露機制，增強融資平臺運作的透明度；建立健全融資平臺的融資、投資決策機制，確保融資平臺的舉債規模與償還能力相匹配；建立融資平臺資本退出機制，實現國有資產保值增值的目的；拓寬融資平臺融資渠道，拓展與銀行機構合作的深度和廣度，積極推動融資平臺上市融資，完善地方政府融資平臺信托融資，鼓勵和支持融資平臺創新融資方式。其次，推進融資平臺監管。一要明確地方政府融資平臺的監管主體，包括上級政府、地方人大、政協和財政部門等；二要建立健全地方政府融資平臺監管內容，對投融資平臺的設立、融資渠道、融資規模、資金使用情況、償債能力進行全面評估，動態跟蹤，切實提高融資平臺的監管水平；三要創新監管手段，充分吸收并借鑒金融監管等成熟的監管手段，運用現場和非現場監管手段對地方政府融資平臺進行監管。

參考文獻：

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責任編輯 于曉媛