我國建立官員財產公開制度的阻礙因素及其消解

李占樂

摘要：近年來，建立官員財產公開制度已成為政府與社會公眾之間的共識。然而由于面臨著多方面的阻礙因素，我國官員財產公開制度歷經多年討論，至今未能建立。這些阻礙因素主要包括高層領導對實施后果的擔心、官員群體的阻力、民眾的觀念偏差和參與意識不強三方面。要消解這些阻礙因素。高層領導應該及時決斷。同時采取承認現實，適當妥協、由易到難，循序漸進、總體設計，立法推進、提高公民參與意識，加強核查和責任追究等措施。

關鍵詞：官員財產公開；阻礙因素：公民參與

中圖分類號：D630.3文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2012)02-0091-03

一、我國官員財產公開制度的“難產”

在國外。官員財產公開制度往往是官員財產申報制度的一個核心組成部分。因此兩個名詞經常等同使用。但在我國，這兩種制度被分離開來，我國的官員財產公開制度至今沒有建立。但官員財產申報制度已經初步建立起來了。申報而不公開，是我國官員財產申報制度的基本特征。2010年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，將原有的領導干部收入申報改為家庭財產申報。擴大了報告的主體，完善了報告的程序、運用方式和責任追究等，初步建立起我國的官員財產申報制度。然而從實踐效果看，雖然我國從1995年起就建立了領導干部收入申報制度。但領導干部年年申報，腐敗案件年年發生，該制度對預防和懲治腐敗所發揮的作用是有限的。

在這種情況下，近年來社會公眾要求建立官員財產公開制度的呼聲日益普遍和強烈。韓德云、王全杰等全國人大代表多次向全國人大提出制定《官員財產申報公開法》的議案。廣大網民和新聞媒體的輿論也紛紛呼吁和支持建立官員財產公開制度。中國社科院法學所公布的一項調查顯示，81.4%的被調查者認為公職人員應當公開其財產狀況。面對著日益高漲的民意，黨和國家的高層領導也做出回應，多次公開表示正在積極研究和準備實行這一制度。可見，上至黨和國家領導人，下至廣大網民和普通民眾，在是否要建立官員財產公開制度上已達成共識，建立官員財產公開制度已經成為當前中國社會的主流輿論。

以此為背景。個別地方出現了自發性的建立官員財產公開制度的試點。自2009年1月1日新疆阿勒泰地區率先推行官員財產公開試點以來，先后有浙江慈溪、湖南瀏陽、湖南湘鄉、江西黎川、寧夏銀川、重慶市等試點出現。這些試點的做法各異，側重點不同，但公開官員財產的范圍和程度都還是有限的。在這些試點中，有的是實行部分內容保密、部分公開；有的實行的是新任官員財產公開；大部分試點只是在官員所在單位內部進行公示；被要求公開財產的往往是級別較低的官員。但即便是這些力度有限的試點，所遇到的當地官員的阻力也十分大。試點的實際效果和可持續性令人擔憂。

地方性的自發試點之所以前景堪憂，原因在于國家層面沒有建立官員財產公開制度，缺乏全國性的立法和政策支持，試點面臨著合法性不足的問題。自1987年首次提出建立官員財產申報制度問題至今已有24年，自1994年《公務員財產收入申報法》被列入八屆全國人大立法規劃也已有17年了，至今我國只出臺了屬于黨內規章性質的領導干部報告收入或個人有關事項的規定。并沒有財產公開的內容。在這漫長的時間里，有關機構對官員財產公開制度一直是研究醞釀，議而不決，真可謂是“只聞樓梯響。不見人下來”。以至于有學者將官員財產公開制度稱為中國立法和行政領域中的“被拆遷”的頭號“釘子戶”。

二、建立官員財產公開制度的阻礙因素

在政府與公眾已達成共識的情況下，我國官員財產公開制度歷經這么多年而沒有建立。其基本原因在于這一制度的建立面臨著多方面的阻礙因素。這些阻礙因素主要包括高層領導對實施后果的擔心、官員群體的阻力、民眾的思想觀念偏差和社會配套制度不完善四個方面。它們涉及人們思想觀念的改變、涉及利益結構的調整，涉及社會信用體制的完善等，很難在短期內完全消除，因而導致官員財產公開制度至今未能建立。其中。社會配套制度包括金融實名制、不動產登記制度、反洗錢制度、控制大額現金交易制度、防止資金外逃制度等。這些制度近年來已經大大改善，而且現在被普遍認為并不像我們想象的那么重要。因此本文集中分析前三個阻礙因素。

1高層領導對實施后果的擔心

我國官員財產公開制度之所以一直“難產”，是由于高層領導一直未能做出政治決斷。拍板決策。高層領導的主要擔心在于，實施官員財產公開制度以后會引發社會動蕩和政治不穩定，出現政治風險。我國現階段正處于發展的戰略機遇期，處于現代化的關鍵時期，穩定壓倒一切，穩定是一切政府工作的底線。沒有社會政治的穩定，已經取得的發展成果都會失去。高層領導的這種擔心不無道理。現階段我國官員的腐敗仍然比較普遍和嚴重，在實施了官員財產公開制度之后，一方面，如果出現大量的腐敗官員曝光和被查處，可能會引發民眾對黨和政府的嚴重不滿。進而導致社會政治動蕩；另一方面，預期將被查處的人數眾多的腐敗官員也可能會采取集體性和群體性行動。引發政治動蕩。上世紀70年代香港廉政公署成立后查處香港警界時。就出現過這種情況。這兩種情況都會導致社會政治的不穩定。由于對我國官員群體的腐敗程度沒有準確的掌握。進而無法準確預測官員財產公開制度實施的后果，貿然實施官員財產公開無疑具有較大的政治風險。正是高層領導的這種擔心和顧慮導致其遲遲不能做出決斷來推行官員財產公開制度。

2官員群體的阻力

龐大的官員群體是官員財產公開制度的實施對象。官員群體作為改革開放以來在社會利益結構變化中獲益較多的群體。成為當前社會中的既得利益群體。官員財產公開制度將其得到的部分利益(財產)暴露于公眾面前。甚至要將其中不合法的利益剝奪。官員群體對官員財產公開制度的抵觸和反對就可想而知了。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對實行財產申報的態度進行的隨機調查顯示：反對者七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成。可見，官員群體對于財產公開普遍持反對態度。分析官員群體抵觸和反對官員財產公開制度的具體原因，大致有三個方面。

第一，出于對于個人隱私權的維護。很多官員對于現代民主社會政府官員的隱私權要受到一定的限制這一點缺乏了解或者不愿認同，認為官員也是公民，也應該享有同其他公民一樣的隱私權，公開官員的財產就侵犯了官員的隱私權。某官員那句轟動一時的名言“為什么不公布老百姓財產?”其實就反映了這種思想觀念。

第二，對于官員群體中那些依靠貪贓枉法、貪污受賄而積聚大量財富的人來說，官員財產公開制度的實行意味著他們的不合法財產公開暴露在公眾面前，進而面臨著罷官失財、鋃鐺入獄的命運。

第三，除了這兩種情況之外，大多數官員其實因為有另外一種擔心和顧慮而反對官員財產公開制度。改革開放以來至今，毋庸諱言，官員群體獲得了許多“合法但不一定合理”的既得利益和介于合法非法之間的灰色收入，主要包

括福利住房、各種津貼補助獎金、禮品禮金購物券等等。這些最后都形成了官員的家庭財產，使官員的財富和生活水平大大高于其工資反映的水平。

3民眾的觀念偏差和參與意識不強

除了高層領導和官員群體方面的阻礙之外，我國普通民眾的思想觀念上也常常存在著某些不利于官員財產公開制度建立的阻礙因素。這些因素主要包括兩個方面：一是很多民眾對于官員財產公開制度功效的理解存在偏差，偏好通過嚴懲腐敗官員來反腐敗。忽視預防腐敗發生的制度改革和制度建設；二是很多民眾的民主權利意識和參與意識不強。

第一。出于對腐敗現象的強烈不滿和腐敗官員的痛恨，我國普通民眾常常把官員財產公開制度理解為一種反腐機制，將其視為一種新的有效的查處腐敗官員的手段。他們期望通過實行這一制度。讓所有腐敗分子統統現形，然后開展大規模的查處腐敗官員的“嚴打”式的社會運動，秋風掃落葉般地打擊嚴懲大批以至所有的腐敗官員。然而，歷史的經驗告訴我們，嚴刑峻法、暴風驟雨式的運動式反腐。短期內可以產生顯著效果，但最終都會落人“割韭菜”式的循環怪圈。因此，查處嚴懲腐敗官員只能治標，通過制度改革和制度建設預防腐敗發生才是治本之策。官員財產公開制度就是一種以預防腐敗發生為主旨的制度。如果我們過度放大該制度的打擊腐敗功能，自然就會要求官員財產公開一步到位。全面、徹底地公開，然后徹底清算，懲辦一切貪官污吏。然而這必然會引發強大的阻力和反彈，結果往往是該制度由于官員群體的阻撓而遲遲不能出臺。因此，為了建立官員財產公開制度，我們應該著重強調其預防腐敗的功能，采取理性、務實的精神，達成某種程度的妥協，以消解財產公開的阻力。當然。采取諸如“既往不咎”的妥協方式，可能會讓一些問題官員逃脫懲罰，但這是社會進步所必然付出的代價，有代價地推進財產公開，總比財產公開一直推行不了的代價要小。

第二，官員財產公開制度的作用機理在于，通過將官員財產公之于眾，人人可知曉，使每一個民眾都可以方便地監督官員公布的財產是否與實際相符，財產的來源是否正當，進而判斷是否有貪污腐敗行為發生。每一個官員都生活在社會之中，生活在人民群眾的汪洋大海之中，群眾的眼睛是雪亮的，民眾對官員的了解程度比反腐敗機構高得多。監督官員的效果也比反腐敗機構好得多。“據說，陽光是腐敗之敵：如果把情況放到桌面上讓大家有目共睹，那么大家都有能力對之是否恰當作出評判。”然而，民眾的監督要取得效果，一個前提條件是民眾要具備公民權利意識和參與意識。只有民眾把自己視為國家的主人，積極參與國家事務，積極行使公民的知情權、表達權、參與權和監督權，才會積極了解官員的財產狀況，監督官員的財產和權力行為是否符合法律。而在當前的中國，很多民眾的公民權利意識和參與意識還不強。秉持“事不關己，高高掛起”思想甚至政治冷漠態度的民眾不在少數。很多民眾對于身邊發生的和看到的腐敗現象習以為常，安之若素，從未想到要去揭露和舉報。因此，民眾的公民權利和參與意識不強會減弱官員財產公開制度實行的效果，從而成為不利于這一制度建立的阻礙因素之一。

三、建立官員財產公開制度阻礙因素的消解

在我國建立官員財產公開制度已經是大勢所趨，勢在必行。現在的問題不是建與不建，而是何時建立、如何建立的問題。我國官員財產公開制度多年來一直難產。是因為其涉及人們思想觀念和行為的轉變、涉及深層次利益結構的調整等等，面臨著多方面的阻礙因素。因此，在建立官員財產公開制度過程中，要注意著重消解這些阻礙因素。既需要高層領導排除干擾，及時政治決斷，又需要具有政治智慧。采取適當妥協和務實的原則，制定正確的改革策略，消解各種阻礙因素，破解當前官員財產公開的困局。

1高層領導及時決斷

基于對官員財產公開制度實施后果的擔心，高層領導十分關心制度建立的路徑和改革策略問題。高層領導的基本考慮是，通過恰當的路徑和改革策略，讓官員財產公開制度真正立得住、可操作、有實效，既能最大限度地實現公眾知情權和監督權，預防和懲處腐敗行為，又能最大限度地減少改革阻力，降低可能帶來的社會政治風險。制度建立的路徑和策略包括建立的時機、實施的原則、實施的步驟、建立的突破口等問題。十分難以選擇。這個復雜而棘手的問題既考驗著高層領導的政治決心與魄力。也考驗著高層領導的政治智慧。但在當前的形勢下，高層領導首先需要的是及時決斷，選準實行的時機與突破口，排除各種干擾與阻力，果斷拍板決策，適時推出官員財產公開制度。

2承認現實，適當妥協

前文分析過，官員群體是我國官員財產公開制度遲遲難以建立的主要阻力。官員群體的既得利益并非完全不合法，其擔心也可以理解。對于官員財產公開制度，官員群體的態度與民眾的態度有很大的差距。兩者有不同的考量和訴求，甚至還有一定沖突。隨著我國社會日益多元化，各個社會群體間有不同利益訴求甚至沖突都是正常，關鍵是如何化解矛盾。現代社會，化解沖突的最佳途徑無非是談判、協商，尋找利益各方都能接受的“利益均衡點”，達成社會共識。各方都能接受的結果往往意味著妥協和讓步。因此，我們應該摒棄非善即惡、徹底清算的單線思維，以理性務實的精神。實行一定范圍內和一定程度上的妥協。以此換得官員財產公開制度的順利建立，換得未來官員腐敗不再發生。

3由易到難，循序漸進

從發達國家的經驗來看。官員財產公開制度的建立不是一蹴而就的。需要經歷一個較長的發展完善的過程。同時，建立官員財產公開制度采取由易到難、循序漸進原則是減小制度推行的阻力、逐步凝聚社會共識和完善配套條件的需要，有助于該制度立得住、取得實效以及維護社會政治穩定。這也與我國漸進式的政治發展模式相一致。因此。我國建立官員財產公開制度應采取由易到難、逐步推進的基本方針，體現到具體政策措施上主要包括以下幾個方面：一是官員財產公開的主體逐步擴大。制度建立伊始。一下子公開全體官員財產的阻力太大，只能先選擇一部分官員進行公開，然后再逐步擴大到全體官員。這一部分官員可以是容易發生腐敗的實權部門的官員，重慶市在司法系統試行官員財產公開就是如此，也可以是新提拔的官員；二是公開的財產范圍逐步擴大，可以先公開官員個人的全部收入，然后再逐步實現公布其家庭的財產；三是公開的方式逐步豐富和透明。可以先在官員所在的單位內部或先在局域網上公開，然后再逐步實現通過新聞媒體、互聯網等方式公開；也可以先著重實行經查詢而公開的方式，再逐步擴大政府主動公開的范圍。

4總體設計，立法推進

從目前國內官員財產公開制度地方試點的進展情況來看，由于缺乏國家法律依據和中央政策的明確支持，這些試點均面臨著合法性不足的問題，而且“由于立規程序混亂、規定簡陋且執行缺乏透明度，導致推動者往往難以實現本意”，普遍遭遇到巨大的阻力。可見，地方自發性的試點具有先天的局限性，體制改革到了一定程度，自下而上的改革缺乏突圍的能力，就需要自上而下的總體改革設計。因此，一方面，黨和國家應該做好頂層設計，通過充分論證、反映民意、集中民智，制定建立官員財產公開制度的總體規劃，確定該制度的基本原則和程序，設定一個推進的路線圖和時間表。另一方面，國家應制定統一立法。應采取“中央統一立法、授權地方實施、按年增加范圍、分步落實到位”的方式，由全國人大常委會制定《公務員財產申報法》，并授權各省級人大選擇決定部分領域或部分領域的部分崗位的官員為申報對象，分地區試點，全國整體推進。

5提高公民參與意識，加強核查和責任追究

只有公眾都積極地參與對官員公開的財產的監督，及時了解財產公開情況、曝光檢舉不實公開的官員。官員財產公開制度的實施才能取得效果。然而當前我國很多公眾的公民權利意識、參與意識還不強。因此。我們應該繼續加強社會主義民主政治的宣傳教育工作，增強民眾的公民權利意識、參與意識，鼓勵和倡導民眾積極參與監督。另一方面，有關機構可以采取隨機抽查的方式，核實公開信息的真實性；同時對公民的檢舉也進行認真的核實調查，對拒不公開、經調查存在虛假公開的官員，嚴格責任追究。在地方試點中，多數試點對申報不實者，均沒有處罰細則，即使頒布了處罰措施也沒有認真執行。因此。應該加大處罰的力度，修改刑法，設立一項“虛假申報收入與財產罪”。對拒不申報、虛假申報的官員追究刑事責任。