基于職業健康和安全的立法權解構與規制競合

王忠 程啟智

摘要：職業健康安全管制的立法權分為歸屬立法機關的專屬立法權與歸屬行政機關的剩余立法權兩類，前者是對立法機關專屬性、穩固性法律創制功能的發揮，而后者則是對管制機構專業性、靈活性行政功能的發揮。世界各個國家基于各國政治、經濟、社會情勢的差異，不同程度地采取通過“授權”或“收權”的形式使兩者之間部分地發生立法權限的轉移和立法權之間的相互競合。文章從立法權解構的角度分析了職業健康和安全的立法規制類型及規制權力的競合關系，并以此為分析框架探討了中國職業健康和安全立法規制的機制缺陷與規制效率等問題。文章結論認為要解決立法規制的效率問題，必須對我國職業健康安全的立法權進行重新解構，并著重提升不同規制立法權之間的協作競合效率。

關鍵詞：權力解構；專屬立法權；剩余立法權；規制競合

中圖分類號：D922.54文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2012)02-0094-04

一、立法權解構與規制競合的關系

解構，是西方哲學中的一個術語，原意為分解、消解或拆解之意。立法權解構其意則指對立法主體的權力進行分解，旨在對立法的規制效率進行優化，有效實現立法的真實意圖。立法權是一個國家中擁有對社會公共事務進行治理職能的主體做出法律創制活動的能力。在世界范圍內，立法權配置的體制通常分為一元立法體制和多元立法體制。實行一元立法體制的國家。其立法機關立法權高于行政機關立法權，但囿于立法事務的專業性，立法機關通常需要將除專屬立法職能之外的剩余立法權有條件授予給國家的行政機關，使其具有一定的行政立法權，而這種立法權按其來源不同。又可以分為職權性立法權與授權性立法權兩種不同的類型。職權性立法是行政機關根據憲法和有關組織法規定的職權所進行的行政立法，而授權性立法則是行政機關依據憲法和組織法以外的法律、法規的授權或最高權力機關的特別授權而進行的立法。不同的法律形式都是在不同機構之間對其剩余立法權進行的解構與配置。以最優化地實現立法活動的完備性。

職業健康和安全管制的效率取決于立法權力對社會權利保護的完備性。職業健康安全的社會權利是人們與生俱有的享有健康與安全的空間。為確保健康與安全的自由權利能夠存在下去并發揮應有作用。規制立法權就成為了保護健康與安全權利的一種不可或缺的法規。從這種意義上來說，立法權的解構也承擔著保障健康與安全權利的職責，立法權力解構的程度決定著社會權利保護的強弱。勞動者的職業健康安全權利在具有普遍強制力的立法權面前，永遠處于分散、弱小的地位。職業健康和安全規制的效率取決于專屬立法權與剩余立法權的解構與規制競合，即在什么情況下，將什么樣的剩余立法權分配給行政機關是最優的。專屬立法權與剩余立法權之間如何協調。以提高立法規制的效率?

“競合”一詞是指“競爭”與“合作”的關系。職業健康和安全管制立法權的解構與競合是指涉及職業健康和安全保護的立法職權如何在立法機關與行政機關之間進行配置，不同屬性的兩種立法權之間又如何展開競爭與合作。以實現立法的完備性。對于專屬立法權而言。其法律位階高于剩余立法權的法律位階。剩余立法權應對涉及職業健康和安全保護的特別條款和實施標準進行規范。從最佳立法權配置的角度來看。職業健康與安全管制立法的完備性取決于立法權在不同立法機構與行政機構之間的分配，而分配優化的關鍵則取決于權力解構的標準化與權利損害的預期程度兩個要素。前者是指立法機構與行政機構之間立法權的配置標準與協調關系，后者則是指立法權配置的失當可能對權利人造成的利益損害。

在立法權競合問題上，代議機關與行政機關行使專屬立法權與剩余立法權的范圍及程序應有不同，專屬立法權應涉及對立法體制、法律關系、權利義務及涉及法律實施的安全標準、聽證程序、執法權、司法救濟權等要素的確定和明晰，它關系著全體勞動者的健康與安全權利，是對職業健康和安全權利宏觀層次的保護，具有基本法的地位。相比較而言，剩余立法權則應側重靈活、及時地應對職業健康和安全管制過程中可能存在的不確定性，這種不確定性是由于社會自身發展過程中因自然、技術等因素造成的健康和安全風險，這些風險因素不可預見。立法機構無法事先給予法律的創制，因此需要將這部分規制的立法權限解構給近距離的行政機構。進行事中或事后的補充性立法規制。這樣的一種解構方式可以提升兩者之間規制競合的效率，前者是對立法機關專屬性、穩固性法律創制功能的發揮，后者則是對行政機構專業性、靈活性行政功能的發揮。無論是專屬立法權還是剩余立法權標準的確定，決定其優化配置的標準需要考慮立法活動的事先預見性及立法活動帶來的預期損害程度兩方面因素，對于事先立法和立法預期損害程度大、影響范圍廣泛的應配置給專屬立法機構，對于事中立法和事后補充性立法及立法預期損害程度小、影響范圍窄的應配置給具有剩余立法權的行政機構。這為我們研究健康與安全管制的立法模式提供了關鍵的理論架構。

二、職業健康和安全管制立法權的解構類型

一個國家的立法權力配置不當。可能會出現立法權過于集中或立法權過于分散的狀況，在多數情況下，由于管制機構本身的惰性或者頑固性，往往很難做到適度管制的要求，而表現出管制不足或管制過度的現象。無論是出現哪一種狀況，立法規制都會對社會權利的保護帶來效率損失，導致立法的低效。對于職業健康與安全管制的立法而言，西方國家不同于中國的是，西方國家在進行健康與安全管制立法之初就確立了平衡健康安全權利與立法權力、行政權力之間關系，協調個人利益與社會利益的立法目標，以“權利”為本位來制約立法權力配置的失靈。…在憲法基礎上。制定專門的有關健康與安全的法律法規，并結合“判例法”作為法的表現形式。而在中國，職業健康與安全管制立法的初衷即以“行政干預權”為本位。以保障國家經濟戰略、政治運行或方針政策的順利實施為目標，在具有基本法地位的《安全生產法》、《職業病防治法》等基礎之上，進行著大量的行政法規的創制，以“成文法”作為法的表現形式。這樣就很難保障健康與安全權利在管制立法中的權力與權利平衡。

西方國家在職業健康與安全管制立法問題上崇尚議會至上的原則，職業健康與安全的立法權本質上歸屬于立法機關，行政機關基于社會治理事務的專業性與復雜性而獲得部分對議會立法權解構出來的“剩余立法權”，制訂行之有效的規避各種自然、技術或社會因素引起的健康和安全風險的法律規范；而東方國家在職業健康與安全管制立法的問題上，則崇尚行政至上的原則。行政機關與管制機關通過組織法的規定獲得職權性立法權，進行積極的行政立法活動，并突顯部門權力與部門利益的重要性，對有利可圖的管制事項具有較大動能去行使立法職能，表現出管制過度的現象；而對無利可圖的事項則盡量推諉責任、弱化監管，以表現出管制不足的現象。體現了行政立法權相對議會立法權間規制競合效率的低效。

世界上有兩種類型的立法權解構模式，一類是立法

機關立法權占主導地位，行政立法權與司法制衡力量相對均衡的立法權解構模式；另一類是行政立法權占主導地位，立法機關立法權與司法系統力量相對弱小的立法權解構模式，這樣的分類其實質是對應著國家憲政權力相互制衡與社會力量的此消彼漲。在中國，立法機構的權力從來就沒有達到過西方國家議會立法權的水平，尤其是新中國建立以來，國家實行單一制的結構形態，各級政府及其所代表的政黨在社會公共事務的管理中一直占據著主導地位。在職業健康與安全管制中。代議機關權力的影響力與完備而龐大的黨政體制相比。只是處于從屬地位，黨委成為了各級代議機關或行政機關的領導核心，領導著對健康與安全的立法、執法與司法活動。由于長期受黨委與行政機關控制思維的影響，職業健康與安全權利是被控制、被管制的客體。勞動者被認為是不成熟的，再加上我國“重生產、輕安全”經濟發展戰略的導向，在職業健康與安全上普遍存在著勞動者權利被忽視。話語權被剝奪的現象，很少有勞動者參與到管制立法的過程，而當真切的職業傷害發生時，勞動者的申訴與救濟途徑又變得微不足道的模糊，從而進一步凸顯了行政立法權(或剩余立法權)相對占優的規制競合局面。

三、中西方職業健康與安全管制立法權解構的現實應對

在西方，對職業健康與安全管制的立法通常由議會統一進行專屬性立法。將健康權利與安全權利統一到一部法律之中，并施行立法為先、行政在后的管制策略，然后有條件地將部分剩余立法權授予給管制機構或地方各州，進行施行標準、執行程序等內容的創制，但這些創制性立法必須受到來自議會系統與司法系統的嚴格審查與監督，因為，它是西方國家三權分立制度中立法權、司法權對行政權進行制約的具體體現。如，美國各州就具有對健康與安全管制立法的獨立立法權。而且，州的立法標準通常還會高于聯邦的立法標準；美國具有獨立地位的行政管制機構——職業安全和健康管理局則具有相對的施行標準的制訂權。西方國家的這種立法權解構模式有效地抑制了職業健康和安全管制委托——代理中潛在的逆向選擇與道德風險，它以社會權利的保護為核心。構造了一套行之有效的多重保護機制，一是從宏觀層面從立法權解構的角度確保職業健康和安全規制的立法權配置正義，從機制上消除管制合謀現象發生的可能；二是從微觀層面從行政、立法、司法相互制約的角度確保社會力量能對行政管制主體形成行之有效的制約機制，包括司法訴訟機制來進行自我保護。

中國對職業健康與安全管制的立法通常是先由行政機關進行法律的創制活動，然后以兩種形式予以頒布：一種是以部門規章、行政法規的形式；另一種則是以草案的形式提交全國人民代表大會討論通過。而中國具有行政職能的機關部委曾一度達到1993年的87個之多，2008年實行大部制改革后，仍有28個之多，眾多的行政機關依據組織法所賦予的職能進行著廣泛的職權性立法。對于職業健康與安全管制立法而言，衛生部、安監局、質檢局、特種設備監督局等部門都具有進行行政立法規制的職權。如此一來又出現了行政管制機構間立法權的競合問題，從而形成了相對分散、競爭的立法規范。中國施行“行政為先、立法在后”的立法規制策略，這種立法體制遭遇分散管制帶來的職責交叉、責任推諉、部門利益、權力合謀等規制失靈問題。并進而削弱了職業健康與安全管制立法的有效性。造成時下中國頻繁發生的礦難、職業病等職業傷害事件。當然，我們知道隸屬于政府機構的管制主體在執行管制行為過程中，相對于司法機構的執法行為而言，具有相對優異的主動性與時效性特點，由于中國司法系統對行政管制機構的制約性存在著體制性的缺陷，司法系統的行政色彩亦較濃，中國職業健康和安全管制機構對職業健康和安全的強力管制、行政裁量和適用法律的參與，在一定程度上替代了司法訴訟的某些功能。這就造成了中國職業健康和安全管制在現實實踐中普遍遭遇低效、公信力下降、管制合謀、領導干預執法等諸多現象，而民眾在求助于法律訴訟機制方面，卻往往陷于相對被動的無奈境地。

透過《中華人民共和國安全生產法》第一條“保障人民群眾生命和財產安全”的條文可以看出。其立法精神側重于建構于生產關系基礎之上的“經濟性”，這種立法精神的差異反映了我國對職業健康與安全管制立法仍屬于行政權占主導地位的立法階段。其次，西方國家通常是先通過健康與安全立法。再來建立管制機構，強調對勞動者與消費者身體健康與生命安全的“社會性”保護，注重對立法權力的解構，以實現健康與安全權利預期損害的最小化。法律明確規定著管制機構的權利和責任，且行政程序嚴格，管制機構通常具有獨立性，獨立于行政機構之外，強調立法權對管制權的制約。是防止權力濫用、降低預期損害的具體體現。如，美國職業安全與健康管理局是依《1970年職業安全與健康法》而成立的管制機構。而中國通常則是先建立行政機構，再制訂職業健康與安全管制的行政性立法來實現行政目標，且法律執行的程序性較差。

四、中國職業健康和安全管制立法權解構的轉向策略

立法規制的權力是理性的。缺乏制約的剩余立法權將導致立法活動的合謀與濫用，而職業健康與安全權利客體卻是多元的。如何通過對具有理性特征的規制權進行合理解構，并降低權力對職業健康與安全權利的控制，轉而追求一種社會權利一立法權力之間的動態制約平衡將是完善職業健康與安全管制立法的變革方向。然而，職業健康與安全管制的立法模式沒有絕然好壞的標準，唯有與一個國家政治、社會、經濟環境相適應的模式才是最佳的立法形態。注重對立法權力的解構與配置，優化不同立法權力所帶來的立法效率。減少職業健康與安全立法權力的濫用與合謀。最大限度地降低對社會權利帶來的預期傷害，以實現對職業健康與安全權利保護的平衡將是世界各國職業健康與安全管制立法轉向的目標所在。

在中國的政治系統內。如何尋求行政權力、立法權力與司法權力供給的相對平衡，優化管制效率成為我們對職業健康和安全管制立法權重構研究的目標所在。中國職業健康與安全管制的立法大致經歷了一體均衡與分散失控的兩個階段。一體均衡階段是對應1978年經濟改革前的計劃指令時期，該時期，國家對職業健康與安全實行由勞動部統一進行規制立法的模式。政府通過指令性計劃可以很好地將企業利潤、勞工權利與政府職責控制在大體均衡的格局之內，這一時期。國家面對經濟基礎薄弱的經濟環境。大力推行重工業發展戰略。但這一時期的職業健康與安全保護工作卻可以有效控制在范圍之內。分散失控階段則對應著1978年市場經濟改革之后的市場競爭時期，在該時期。國家對職業健康與安全的管制隨著機構改革的職能分拆。原由勞動部統一行使的職業健康與安全管制職能一分為四，分別賦予給安全生產監督管理局、衛生部、特種設備監督管理局、質量監督管理局四類機構，實行多元化的管制模式，但這種模式常常由于缺乏各管制主體間的有效整合機制。致使管制過程中出現

行政性立法權占優、多頭立法、立法邊界不清、管制職責交叉、管制標準不一等問題。在國家經濟改革進程中。隨著我國政府逐漸退出對企業的直接干預，我國職業健康和安全管制對勞動者、消費者健康與安全權利的保護責任主要交托給企業負責，倡導企業自主經營、自負權益保護責任的發展理念，結果反而導致了這一時期大量職業健康與安全傷害事件的頻發，尤其是自2000年以來，礦難、職業病事件屢屢發生，健康與安全的規制陷于分散失控的格局之中。

多元分散管制作為一種制度安排。具有多個機構共同管制的特征，其執法成本顯著提高，部門間的協調與配合出現相對低效。自2000年以來，我國頻發的礦難事故與職業病傷害事故從某種程度上反映了我國管制機構間協調性差、管制合謀現象普遍、管制弱化等弊端。同時，由于我國立法過程中宜粗不宜細的立法精神，導致職業健康和安全管制立法的標準不清、立法遭曲解、法案無法執行等問題。當然，我國職業健康和安全管制的部門執法形式在現行的憲政體制之下，仍然是國家職業健康和安全管制的重要形式，而負責具體施行管制標準立法和管制法案執行的行政部門，通常與部分管制執法對象之間有著比較密切的關系，甚至存在著直接的利益關聯，如此一來，部門利益對法律權威的干擾就會真切地發生。相對而言，多數西方國家對職業健康和安全的管制實行的是獨立綜合型一元管制模式，即職業健康和安全管制的職能集中于一個部門，該部門成員由商務部、衛生部、勞工部等部門成員綜合組成，由該部門獨立行政職業健康和安全的管制工作，如，美國，國會具有專屬立法權，先行制定具有基本法意義上的《職業健康和安全法案》，確定管制的標準、程序及方法，而設在勞動部內的職業安全與健康管理局，則具有剩余立法權，主要從如何有效規避各類不可預見性的健康和安全風險的角度獨立地制定職業健康和安全的管制措施，施行事前立法在國會。事中、事后立法在管制機構的原則。這為我國管制立法權配置供給提供了借鑒經驗。

經驗的對比反思可以告訴我們，對職業健康與安全的管制，立法權力的解構對應著剩余立法權的分權，而分權的不明確帶來了健康與安全規制責任的交叉與重疊。中國對職業健康和安全管制施行依托于行政機構的行政職權性立法模式，在得不到有效的外部司法監督和有效的人大立法監督的條件下，行政職權性的立法權將會帶來職業健康與安全管制立法的越位與效能低下，雖有法無執行或弱化執行的問題。中國形式分散的行政立法權囿于行政權力的理性特性，在財稅分權的利益驅動之下。更多呈現出立法的部門利益化傾向，再則，職業健康與安全管制外部救濟制度的缺失使得健康傷害事件的責任方得不到應有的處罰，權利永遠陷入弱小無助的境地，權力合謀的現象總會找到現實發生的土壤。

綜上所述，中國職業健康和安全管制立法權的解構重塑應遵循這樣一條路徑：即，重塑人大專屬立法權與行政剩余立法權的邊界，將具有基本法意義的《中國職業健康和安全法》專屬立法權配置給人大代議機關，并對具有配套法律意義的《職業健康和安全管制標準》、《職業健康和安全管制執行程序》、《職業健康和安全管制聽證制度》等立法權也配置給人大代議機關，以發揮立法機關立法功能的專屬性，這些立法權限不得以任何授權的形式授予給國家行政機關；同時，將規避各類生產技術、自然環境、社會因素引起的健康和安全風險的規制立法職能以剩余立法權的形式配置給隸屬于政府部門的管制機構，發揮行政管制機構處理行政事務的專業性與靈活性。在重塑立法權解構的過程中，還需要對分散多元的職業健康和安全管制機構進行職能整合，以形成具有綜合獨立地位的管制機構，實行一元綜合型管制模式。努力構建一種社會權利、行政權力、司法權力、立法權力相互制衡、總體供求均衡的管制模式，才是我國職業健康與安全管制立法權重構的策略方向。