大眾媒介在環境信息公開中的功能

覃哲

【摘要】在環境信息公開制度中，廣播、電視、報紙、網絡的大眾媒介發揮著重要的作用。本文通過分析在我國環境信息公開中媒介與政府、企業以及大眾之間的關系，認為大眾媒介除了在環境信息公開中充當主要的信息流通渠道之外，還承擔著整合信息、監督企業行為、動員大眾參與等其他功能。

【關鍵詞】大眾媒介；環境信息公開；功能

在《環境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）中明確規定：“環保部門應當將主動公開的政府環境信息，通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。”立法者無疑將網站、報刊、廣播、電視等大眾媒介作為環境信息公開的重要渠道。確實，在現實的環境信息公開過程中，各種會議、公告、新聞發布會等信息公開的其他形式，也需依賴大眾媒介進行廣泛傳播；大部分的環境法律法規、環境知識、通知倡議也多通過大眾媒介發布。在受眾方面，多個有關的調查數據都表明，我國當前有80%左右的公眾將媒介作為知悉環境信息的最重要來源。但是媒介僅僅是作為信息的單純通道而已，或是在其中發揮著更為重要的功能。本文擬對此進行分析。

協調、整合各政府部門的信息公開工作

環境信息是一類綜合性很強、分布非常廣泛的信息。而環保部門所掌握的信息，大都集中在對水、大氣、噪聲、固廢等污染源的監測以及對建設項目的環評上。僅靠環境行政主管部門提供的信息，對于環境保護遠遠不夠，在我國的《環境保護法》中也規定，除環境部門外，海洋、礦產、林業、農業、水利等政府部門均在我國環境監管體制之內，它們所掌握的環境信息，對于污染治理和資源保護來說一樣重要，無可置疑地屬于環境信息的一部分，應當給予重視并予以公開。但《辦法》只是一個部門的規章，除了環境部門外，而無權規定其他部門的信息公開義務。信息具有流通性、增值性和時效性等特點，只有在流通的過程中才能增加其價值[1]，且橫向的信息流動比起縱向流動來更有利于社會的穩定[2]，如果這些信息不能在部門間和社會上有效地流動和共享，必然會造成公眾所獲得的信息不完整，使信息公開的效果遭到削弱。

由于環境信息廣泛地分布于政府各個部門之中，這些信息的有效公開，需要多個部門的協同工作，一旦協調不當，很有可能影響信息的開發、共享和傳輸的效果，更不利于廣大公眾的獲得。因此，身處于政府各個部門之外的大眾媒介所扮演的就不僅僅是信息渠道的角色，更是一個廣泛收集、分析和整合環境信息的平臺。因為大眾媒介在采集信息時并不會只把環保部門作為自己唯一的信息來源，只要是能夠向它提供有用信息的政府部門、科研機構、非政府組織及相關個人都能成為媒體信息采集的對象。媒體記者在政府各部門間的信息采集活動，可以打破部門間的界限，使分屬于各個政府部門的環境信息得到有效的整合。另外，新聞媒體還可以發揮自己時效性強的優勢，很好地解決政府網站信息滯后的問題；根據媒介“以受眾為本位”的取向，解決政府部門的原始信息便民性差的問題，大大提高了環境信息公開的效果，并有效降低了政府信息公開的成本。

媒介對企業信息的加工及監督

對企業的信息進行篩選、分析、加工。在《辦法》中規定，對于超標排污和超總量控制排污的企業，必須強制在所在地的主要媒體上公布企業名稱、污染物名稱、總量、污染事故應急預案等信息。但是《辦法》頒布三年來，由于種種原因，強制公開“雙超”企業環境信息的執行情況并不讓人樂觀，無論是從信息的數量還是從信息的質量來講，與公眾的期待還有著很大的差距。[3]

我們從另一個角度思考，即使污染企業都能夠按照相關規定公開環境信息，是否就能立竿見影地產生規范企業環保行為的效果？筆者認為，企業所公布的那些枯燥深奧的化學符號和一系列難以掌握的排放標準，能夠看懂的人并不多，對身處污染企業附近的居民來說意義并不大。他們最希望得到的是關乎自己切身環境權利的信息，如這些污染物對他們的健康及財產是否會有影響，危害程度究竟如何，需要采取什么措施進行防范等等，在現有的法律中，沒有對這些“解釋性的信息”做相關規定。“法無規定即自由”， 在這種情況下，企業作為市場經濟中的自利組織，我們不能寄希望于污染企業站在公眾的立場上解釋相關信息。在這個時候，需要一個第三方信息加工機構，將各種環境信息加以重新篩選、甄別、分析、解釋，公眾可以根據這些二次加工的信息進行自己的判斷進而采取行動。在發達國家，此種獨立信息分析機構多由NGO（非政府組織）擔任，但當前我國環境NGO的發展遠未完善、專業程度還很低，無法完全擔負起這項任務。此時，既以“社會公器”身份出現又專門從事信息收集分析的大眾媒介，無疑成為公眾獲取此類二次加工信息的最佳機構。在中國，媒介除了擁有上層建筑的屬性之外，同時還具有信息產業的屬性，它有義務根據受眾的需要，站在客觀、科學的角度，以維護公共利益為原則向受眾提供相關的信息服務，在當前的中國，媒介在普通公眾中的公信力和影響力要比NGO大得多。

對企業的行為進行監督。正是由于一般公眾很難讀懂企業發布的信息，使得監督、規范企業影響環境行為的重任基本上都落在了政府的肩上。我們在此且不討論完全由政府監管企業行為是否會出現“權力尋租”的問題，單就當前的監督機制來看，缺陷仍然存在。例如，在對污染企業的監管中存在“重糾正輕公開”的傾向，即重點抓的是對企業污染問題本身的整改，而忽視了整改過程中的信息公開[4]。雖說此做法有其合理之處，但實際上這恰恰違背了《辦法》保障公眾知情權與鼓勵參與環境保護的初衷：企業環境信息公開的目的就是讓公眾真正了解企業的環保狀況，據此對企業形成整改的社會壓力。實踐也證明，只有將企業的信息置于政府和公眾的共同監督之下，才能對企業的行為起到更好的規范作用；另外，此舉也能有效地減輕環境執法部門的壓力。

媒介擁有與生俱來的監督功能，在媒體的參與和調查下，企業的行為和信息可以得到核實與監督，這樣既能保障企業周邊居民的環境知情權，也能調動廣大公眾參與環境保護的積極性。自1993年以來聲勢浩大的中華環保世紀行，就在媒體的參與和監督下解決了很多環保老大難問題。另外，除了對污染企業行為進行直接監督之外，媒體上呈現的環境信息還能對企業的融資和銷售行為產生明顯的影響。如2010年墨西哥灣漏油事件，經全球媒體曝光之后，相關公司的股票市值縮水一半；2011年卷入“血鉛門”事件的蓄電池上市企業股價也因為大量的負面新聞而應聲下跌[5]。根據世界銀行對多國上市公司的調查顯示，在負面環境新聞的壓力之下，企業的治污行為表現得最為積極[6]，換言之，媒介通過影響消費者的購買意向間接地規范著企業的環保行為。另外，企業也可以通過新聞媒體主動公開自己的環保措施和產品的環保理念，迎合消費者的綠色生活理念，提高自己產品的美譽度。

培養公民環境意識與推進大眾參與

信息公開的目的，就是讓公眾享有適當的環境信息“獲得利用權”[7]，在知悉環境信息的基礎上，保障公民的環境權利、提高環境意識，進而推動公眾參與環境保護。而公眾知悉環境信息，并不是信息單方面發布出去就能收到效果的，達到效果的前提是公眾必須先知道哪些信息與自己的利益密切關聯，這樣才能保障自己的環境知情權并參與公共環境保護。

從我國目前的情況來看，公眾對獲取、了解和利用信息的主動性并不高。相關數據顯示，2010年，政府主動公開的信息僅在環保部網站上公布的就超過1萬條，其數量可以說還是相當可觀的，但收到的信息公開申請僅226件[8]。從某種程度上說，我國的環境信息公開仍是以政府的主動公開為主導，公民獲取環境信息仍處于被動狀態。如果公眾沒有獲取環境信息的主動需求，那么再完善的法定權利也無法轉變成為公民的現實權利，環境信息公開制度也就失去了意義，環境保護的公眾參與也就失去了基礎。

公眾獲取信息的積極性建立在環境意識的提高上，在我國環境正規教育起步較晚、環保民間組織尚未成熟的背景下，多年來，廣播、電視、報紙等媒介一直是廣大公眾了解環境知識的主要渠道，也是公民環境意識得以提高的重要平臺[9]。更重要的是，媒介有建構輿論的力量。單純的科學研究未必能夠讓受眾感受到環境危機的緊迫性，但如果某個環境問題一旦得到媒介的關注，媒介的“議程設置”功能，有可能將它從一個單純的“科學問題”很快轉化成大眾聚焦的社會問題，并進一步進入政策討論的范圍。根據社會建構理論，大眾媒介通過不斷傳播有關環境的信息，將環境污染、生態惡化及公民環境權利等概念“植入”受眾的心中，讓這些“社會問題”的緊迫性被充分地建構和彰顯出來，公眾參與的積極性才能得以激發，將他們從“消極公眾”成功地轉化為“積極公眾”。

在突發環境事件中的穩定與協調作用

某些突發環境事件，由于環境污染物的復雜性，公眾并不能像遭遇地震、洪水等自然災害一樣，迅速、直觀地判斷出自己是否處于安全的區域，更缺乏避險和自救的相關知識。因此，在突發環境事件發生之后，會引起公眾對相關信息的極度渴望，出于自我保護的本能，公眾急切地需要了解真實、準確且權威的信息，如果這些信息不能得到有效的傳播和溝通，則很難避免公眾在處于高度信息焦慮的情境之下采取不理智的行動。另外，環境的危機多帶有不確定性，在信息不對稱的環境中，謠言將有可能會迅速蔓延，加大政府應急管理的難度，因此，在環境突發事件中，如何避免公眾的生命財產損失和社會失序，是一個急需政府面對的重要課題。

在應對突發環境事件中，政府的應急公共信息必須借助大眾媒介傳播速度快、覆蓋面廣的優勢，在短時間內將各種信息及時、準確、全面地傳播出去，以滿足公眾急迫的信息需求，舒緩恐慌情緒，并動員公眾統一協調地配合政府共同應對，消弭危機。另外，由于突發事件的復雜性和不可預見性，除信息的單向發布之外，及時的反饋也非常重要，通過大眾媒介特別是網絡媒介傳播的雙向性，能“及時呈現公眾對風險的認知、對政府應急措施的評價”[10]等信息，為政府及時了解情況，調整應對政策做出了決策參考。

結語

《辦法》明確規定：“環保部門應當將主動公開的政府環境信息，通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。”可以看出，現行法規中雖然已經注意到了大眾媒介的重要作用，但還只是將大眾媒介與其他的公布方式并列，將它作為一種可選擇的傳播渠道，而沒有對媒介在環境信息公開中的監督、整合以及培養公民環境意識、應對突發環境事件等功能給予特別的重視。在今后的制度建設中，應該對其功能進一步明確化、固定化[11]，更好地發揮其效果，保障公眾的公民權益。

參考文獻：

[1]林愛珺.在信息公開中建構政府、媒體、公眾之間的良性互動關系[J]，現代傳播，2009（2）.

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[3]陳媛媛.政府信息公開進步明顯，企業信息公開尚待解題——我們距離陽光還有幾步？[N].中國環境報，2011-05-11.

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[7]曹明德.生態法原理[M].北京：人民出版社，2002：101.

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[9]中國環境意識項目組：2007年全國公眾環境意識調查報告[K]，2008.

[10]林愛珺.公共突發事件的風險溝通與傳媒責任[D].突發公共事件新聞報道與大眾傳媒社會責任論文集，2010年8月.

[11]劉超，林亞真.政府環境信息公開的方式選擇及其完善——以環境社會學為視角[J].河南師范大學學報:哲學社會科學版，2009（11）.

（作者為復旦大學新聞學院博士生，廣西大學行健文理學院講師）

編校：鄭 艷