榮譽騙局，如何治理

鄔佩怡

2011年7月，“共和國脊梁”獎的評選狠狠戳痛了央視著名節目主持人倪萍的“脊梁”。雖然事后證明其與“花錢買獎”毫無瓜葛，但提及此事，倪萍仍然心有余悸。

她事后接受媒體采訪時談到，“我曾獲過無數獎項，從沒懷疑過獎項的真假，更無從核實。但這次事件給了我一個巨大的警醒，今后這類活動我得留個心眼，弄清組織者是誰、頒發者是誰、調查過程怎樣后再確定是否參加。”

近年來，以“中華”、“中國”、“共和國”字樣命名的獎項比比皆是，以價易獎的情況更是屢見不鮮。許多人都瞄準這一“商機”，打著評選“中國??大使”、“共和國??人物”、“中國??協會高級研究員”的旗號，以邀請名人、政要參與領獎、頒獎為噱頭，騙取公眾信任進而聚攏錢財、或者實施詐騙。

究竟，普通公眾應該如何鑒別所獲榮譽的真偽？“中”字頭的獎項應該由誰來評？榮譽型詐騙又該由誰去監管？

“中”字頭獎誰來評

評比表彰是激發斗志、鼓舞士氣的一種獎勵手段，我國法律體系中并沒有對其具體實施程序、實施主體的系統性規定。對于“中”字頭獎項誰來評、怎么評，我們只能到行政規章、規范性文件及國家機關的相關活動中去窺探一二。

2006年12月至2008年初，國務院監察部會同國務院糾風辦、中央編辦、發展改革委、民政部等部門組成聯席會議，組織開展了各級行政機關、事業單位、社會團體（簡稱行政等系統）評比達標表彰活動的清理工作。在此次清理過程中，全國行政等系統共撤銷表彰項目70461個，保留項目2356個，行政等系統中央單位保留項目為377個，總撤銷率為97.76%。

據記者統計，在官方公布的377項保留項目中，由全國性的社會團體進行評比的、帶有“中”字頭的獎項共214項，如：中國管理科學會（管理科學獎）、中國電子學會（電子信息科學技術獎）、中國環境文化節組委會（綠色年度人物）、中國美發美容協會（特殊貢獻會員表彰）等等。

同時，民政部門也對各社會團體進行清理整治，重點查處其在舉辦評比達標表彰活動中亂收費、亂攤派 、亂拉贊助及弄虛作假、鋪張浪費、形式主義等行為，并在年檢工作中將相關情況列入年度重大事項報告內容。

事實上，我國對浮夸、濫評現象從未放松警惕，僅近二十年內，自上而下的清理工作就有三次：1991年《國務院關于停止對企業進行不必要的檢查評比和不干預企業內部機構設置的通知》，1996年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于嚴格控制評比活動有關問題的通知》以及上述清理工作。

然而，這些清理活動都只停留在操作層面，并未以成文形式對“中”字頭獎項的評獎主體范圍、評比條件加以規定。

2010年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《評比達標表彰活動管理辦法（試行）》，并在當年年底成立了全國評比達標表彰工作協調小組（以下簡稱“國評組”），負責全國評比達標表彰工作的政策指導、統籌協調、審核備案和監督檢查。

“評比達標表彰項目實行總量控制，除已經批準的保留項目之外，原則上不再新增常設項目。”國評組負責人就規范評比達標表彰活動工作答記者問時強調，“各地區各部門在組織開展評比達標表彰活動過程中，要嚴格按照批準的項目開展評比達標表彰活動，未經批準不得變更，不得冠以‘中國、‘中華、‘全國等字樣。”

為有效遏制濫評現象，國評組相繼制定和發布了《評比達標表彰活動管理辦法（試行）實施細則》（以下簡稱《實施細則》）、《社會組織評比達標表彰活動管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），對社會組織評獎活動的程序、評獎范圍、主管單位、監管單位等進行了相應規定。

行政監管，困境重重

然而，《暫行規定》第二條明確指出：“評比達標表彰活動，是指依法登記社會團體、基金會、民辦非企業單位等社會組織舉辦的下列活動……”它的出臺或許可以遏制社團組織的無規矩、濫評獎之風，但對于假借人才評選、授予名銜進行營利經營或者實施詐騙的行為，卻是心有余而力不足。

困境一：授獎單位難以查明

“許多人假借頒發獎項來實施詐騙是因為有巨大的市場需求，功利主義讓一些人不修仁義道德、只求虛名浮利；更為重要的是因為我國目前還沒有形成健全的監督機制，他們正是利用了這一點。”北京大學社會學系教授夏學鑾告訴《方圓》記者，在許多榮譽型詐騙案件中，不法分子都謊稱是中國??協會??中心的工作人員，但對于該中心是否存在，多數情況下都難以查證。

2011年6月，民政部有關負責人就取締“全國高技術產業化協作組織”接受媒體采訪時表示，“我國社會組織的登記管理機關是各級民政部門，除國家另有規定外，只有經過民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位、基金會，才能在社會上依法開展活動。”

“如果其使用的是全國性的社會組織名稱，可以直接登錄‘中國社會組織網進行查詢；如果其使用的是地方性社會組織名稱，可向當地民政部門進行查詢，以確定身份，謹防上當受騙。”該負責人還提醒公眾，如果對某社會團體存有懷疑，可以通過以上方法驗證。

然而，對授獎單位的查證卻絕非易事。

北京市海淀區檢察院辦理過一起 “中國藝術文化普及促進會專業人才管理發展中心”涉嫌評獎詐騙的案件。

“中國藝術文化普及促進會”的業務主管單位中國文學界藝術聯合會的工作人員在接受媒體采訪時談到：“中國文聯沒有中國藝術文化普及促進會專業人才管理發展中心，它是中國藝術文化普及促進會內部設立的機構，與文聯沒有關系。文聯只負責社團的成立、登記、年檢，社團發證書也不需要我們批。”

公眾可以在民政部查詢到中國藝術文化普及促進會的相關信息，卻無法查詢到其下屬機構中是否有專業人才管理發展中心。

“詐騙罪的認定主要看兩個層面，一是有沒有虛構事實，二是被害人有沒有產生錯誤認識。”西南政法大學刑法學副教授陳偉認為，在借人才評選、授予名銜等手段實施詐騙的案件中，使被害人產生錯誤認識最重要的根源在于犯罪嫌疑人虛構了帶有“中華”、“中國”、“全國”等字樣的授獎單位、獎項名稱。

《暫行規定》對社會組織的登記管理機關、業務主管單位在評比達標表彰活動中的相應職責都進行了相應規定，并要求“登記管理機關建立信息數據庫，匯集社會組織設立評比達標表彰項目、開展評比達標表彰活動的情況，并通過互聯網向社會公布，接受社會監督”。

然而，民政部門可以匯集所有依法登記、合法存在的社會組織的相關評獎情況，但社會公眾對社會組織的內設機構、掛靠單位則依舊無法查明，民政部門也無法面面俱到，公眾依舊無法得知授獎單位是否真實存在。

困境二：“騙獎”機構多為“離岸社團”

相較于社會組織的內設機構、掛靠單位，一些在大陸之外注冊的社會團體（即“離岸社團”）則更具迷惑性、欺騙性，查證起來更為困難。

我國《社會團體登記管理條例》規定：全國性的社會團體的名稱冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣的，應當按照國家有關規定經過批準，地方性的社會團體的名稱不得冠以“中國”、“全國”、“中華”等字樣。

在借評選人才、授予名銜等詐騙案件中，許多犯罪嫌疑人都會選擇在香港、澳門等地注冊帶“中”字頭的社會團體，如“中國人才戰略文化研究會”，“中國人才戰略研究會”，然后在國內注冊文化傳播公司等等，如此一來，境內、境外組織機構皆為合法有效，評獎活動形神兼備，騙局看起來更加真實可靠。

《實施細則》第二十九條規定：“對社會組織舉辦評比達標表彰活動要嚴格控制，原則上不批準境外組織機構在境內舉辦評比達標表彰活動。”對境外組織的評比達標表彰活動的管理，原則上由民政部會同外交部等部門依據有關法律法規制定。

然而，對于境外注冊社會團體在中國大陸境內的活動，我國目前尚無相關規章制度。中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團在接受《方圓》記者采訪時談到，這是目前社團登記管理方面的一個立法空白。

據調查，從2009年至2011年，民政部門接到的關于離岸社團組織的舉報大概有200多件，占整個案件舉報總量的50%以上。這些離岸社團的突出特點就是在名稱上極具誤導性，他們往往都打著“國際、世界、亞洲、中國、中華”等招牌，有的甚至采取跟境內依法注冊社團完全相同的名稱，從而誤導公眾。

根據舉報，民政部民間組織管理局曾將部分香港登記的社團名稱與內地民政部門登記的合法社團名稱做了對照，發現這60多個香港注冊的社團，所使用的名稱很多與內地登記社團名稱非常相近或者是同名。

2012年，民政部民間組織管理局涉外民間組織管理辦公室主任余永龍，就“中華學生愛眼基金會”假借慈善騙取錢財的情況接受媒體采訪時表示，“由于區域法律不同，慈善組織在香港允許用公司的形式進行注冊，而內地慈善組織及商業公司則嚴格區分由民政和工商分別管轄。因此，一些境外組織利用這樣的法律漏洞，雙腳站在境外，雙手伸向境內。”

余永龍談到，民政部對登記注冊了的社會團體組織會進行年檢、評估等監督，如未登記則可以依法取締。但在境外注冊的，目前民政部門還沒有管理和處罰的辦法。他透露，目前民政部門已經關注到這樣一批境外機構的存在，所以正配合國務院修訂《社會團體登記管理條例》，以便將這些披著“合法”外衣的機構納入依法管理的范圍。

困境三：評獎本身并非行政行為

“目前我國還沒有對評獎行為進行規范的相關法律法規，而且評獎行為并不都是行政行為，不能一概而論。”西南政法大學行政法學博士岳麗認為，有些評獎組織并不具備行政主體資格，評獎行為也不具備行政行為的效力，行政機關很難直接介入其具體活動，從而進行預防。

岳麗告訴記者，行政獎勵和評比達標表彰活動是兩個不同的概念，行政獎勵是評比達標表彰活動的一種。行政獎勵的目的在于表彰先進、鞭策后進，充分調動和激發人們的創造性與積極性，最終實現國家和社會治理的目標，而許多評獎活動則并非基于公共目的，它的評獎主體大多都是公司性質，行政機關在事前無法主動介入。

此外，在假借評獎進行詐騙的案件中，許多犯罪嫌疑人都是虛擬授獎單位，只能是依靠被害人報案或知情人舉報。

收回評獎權

近年來，盡管國評組及相關部門先后出臺了有關評比達標表彰工作的管理規定，但社會組織的無規矩、濫評獎之風并未得到有效遏制。同時，假借人才評選、授予名銜等手段實施詐騙的案件數量也呈逐年攀升趨勢。

榮譽騙局究竟該如何治理？

“也許可以采取‘先破后立的方式，將評比表彰的大權收回來，成立一個只對中央政府負責的全國性的中立的考評表彰委員會，制定、規范、考評表彰的范圍、方法和獎勵措施。”夏學鑾認為，必須使評比表彰成為富有權威性、體現正義性和具有可持續性的規范制度，進而滿足人們追求社會認同的需要。

北京大學憲法行政法研究中心副主任王錫鋅則認為，評價的權利不應該成為一種壟斷的權利，評價權由過去的政府壟斷到現在的政府與社會共享是一種良性的進步，評價權的社會化使評價體系、評價主體、評價視角呈現多樣性。

“社會組織在評比表彰的過程中如果有借評獎斂財或者是詐騙的行為，我們完全可以通過刑法、行政法等去追究相關主體的責任。不能因為評獎過程中存在一些名不符實、欺世盜名的情形，就一味地去否定社會的評獎權。”在他看來，“疏”比“堵”要更有效一些。

可以層層落實職責

“我曾經也接到過類似的‘獲獎邀請，他們說要編纂一本書，把我的經歷記錄在內，一聽就是騙人的。我個人認為，治理表彰泛濫問題，不能用大火急攻，必須用文火慢燉。”夏學鑾認為，目前比較行之有效的方式就是層層落實監管職責，比如在出版《共和國??人物》這類型的書時，出版機構應當加以注意。

在這一點上，王錫鋅與夏學鑾不謀而合。

“既然《暫行規定》明確了‘中國、‘全國、‘中華字樣的獎項必須經過批準，那么就應該去把這個規則嚴格地兌現，不能讓其成為一紙空文。”

他們的設想不無道理。

作為“共和國脊梁獎”的主辦單位之一，中華愛國工程聯合會（以下簡稱中愛聯）在舉辦該項活動時已8年未檢。當時，民政部官方網站顯示，中愛聯正是因“2004-2006年不按規定接受年檢”而于2008年被民政部勒令“限期停止活動三個月”。

而其主管單位文化部，也早于2010年就在其官網發布《文化部業務主管社會組織清理整頓專項工作公告》。該公告稱：文化部自2010年7月19日起對中愛聯進行定向檢查和整頓，在此期間中愛聯應暫停一切對外業務活動。

然而，中愛聯在清理整頓期間，相繼主辦了“中華愛國獎”頒獎盛典，以及飽受詬病的“共和國脊梁”評獎活動，中愛聯的公務用章并未因清理整頓而封印。

除社會團體的登記管理機關、主管單位需要落實職責外，工商、郵政等部門的相關工作機制也需要加以改進。

“工商部門應該定期對社會上現存的企業、社團組織進行篩查，對未登記注冊或已超過有效期限的單位進行取締或作出相應處理，以避免像‘中國社會調查所這類打著‘國字招牌的組織在社會上招搖撞騙，大肆斂財。” 北京市石景山區檢察院檢察官趙曉敏說，“全國性會議及評選活動的規定也應該細化并嚴格執行，增加會議真偽判斷的標志，并通過正規、便捷渠道大力宣傳，讓打著國家機構的幌子進行詐騙的犯罪分子無可乘之機。召開大型會議的場地方也應該具有較強的警覺意識，雖無監管與制止的權力，但在發現可疑情況時可及時向有關部門舉報。”

“郵政等金融機構在辦理審批手續時也不能走過場，要認真嚴格辦理。在辦理需要身份識別的業務時，建議使用身份證識別系統驗明相關證件的真偽，避免此類詐騙案件中詐騙行為人利用假身份證到郵局提取匯款行為的發生。”趙曉敏還建議，金融機構與工商部門在不侵犯權利人隱私的前提下，可進行信息共享。“如果能在系統內查詢到該企業、社團的真實信息，就能在一定程度上阻礙犯罪活動的進行。”