積極發揮政府主導作用 推進直補保貸款政策落實

李長國

2010 年，吉林省政府創新推出了糧食直補資金擔保貸款（以下簡稱直補保貸款）試點。省政府責成建設銀行、農業銀行、農村信用合作社、郵政儲蓄銀行4家經辦銀行在全省9個縣（市、區）開展試點，白城市洮北區以農村信用合作聯社為經辦銀行參加了全省試點。2011年吉林省直補保貸款試點已擴大到42個糧食主產縣（市、區）、6個經辦銀行，白城市5個縣（市、區）全部參加了試點。白城市在開展直補保貸款試點工作中，積極發揮政府的主導作用，直補保貸款政策得到有效落實，切實加大了對農民的信貸資金投入。

1.正確估價實施直補保貸款政策的重要意義

直補保貸款是把財稅政策與農村金融政策有效銜接的一項制度創新。概括起來為“一個引導、兩個轉變、三個有效”?！耙粋€引導”就是通過財政資金與信貸資金的有效銜接，以財政資金撬動金融杠桿，引導和加大了“三農”資金投入，在農民得到財政補貼支持的同時也獲得了信貸資金的支持，放大了國家惠農政策效應；“兩個轉變”就是通過直補資金擔保貸款，財政支農方式實現了由輸血型向造血型轉變，銀行支農由扶強不扶弱向強弱均衡支持轉變，是農村支持政策轉型和轉變支農服務方式的有益探索；“三個有效”就是用財政直補資金擔保貸款是緩解農村貸款難的有效途徑，是解決農戶擔保不足的有效補充，是減輕農民負擔的有效辦法。

1.1緩解了農民貸款難問題 當前農村金融市場存在兩個突出矛盾，一個是農民貸款的門檻高，另一個是農村整體信貸利率水平一直居高不下。以直補資金擔保，由于貸款風險和成本降低，金融機構可以放心大膽地為農民提供貸款，特別是糧食直補和農資綜合直補已經覆蓋了全體種糧農民，只要是種糧農民，都有資格以直補資金擔保，申請并得到貸款，從而緩解農民貸款難的問題，擠壓農村高利貸的生存空間。

1.2促進了農村經濟快速發展 通過直補保貸款，發揮政府的主導作用，促進了政府職能轉變，提升了服務“三農”工作質量，活躍了農村金融市場，擴大了農村的信用規模，為信貸資金投向農村提供一個新的有效途徑。特別是將農民未來的預期收入轉作當前的資金流，從而為農村經濟發展注入了新的動力，推動了農村經濟又好又快發展。

1.3放大了現有直補政策效應 通過直補資金擔保，放大農民的信用規模，在不增加財政支出的情況下，依托現行直補政策，以財政現有機構和人員，通過幫助農民以直補資金擔保向銀行貸款，引導更多信貸資金投向“三農”，從而放大現有直補政策效應。通過政策杠桿作用，有效撬動支農信貸資金投入，有效改善農民生活，完善農業基礎設施，提高農業抗災能力，滿足農民生產和消費資金需求，對支持農村經濟發展，社會主義新農村建設起到重要作用。

1.4降低了農民生產經營成本 為農民提供低成本貸款后，農民再生產有了資金上的保證，在生產和出售糧食的選擇上就會有更大的自主權，種糧所得也可能利益最大化。為繼續推動糧食流通體制改革提供了必要的前提。直補保貸款執行基準利率上浮30%的標準，比其他貸款利率低。每戶農戶以直補保貸款方式貸款10000元，一年利息為820.3元，比其他方式貸款少支出利息378.6元，如按30億規模計算，全市農民每年少支出利息11358萬元。

1.5培育完善了農村金融市場 通過直補資金擔保，可以有效防范農民貸款風險。另外，通過直補保貸款試點，可以積累大量的農民信用記錄，對農民進行信用篩查，最終把農民引入到全民的信用體系中，構建一套完整的農民信用體系，進而培育完善農村金融市場。

2.直補保貸款試點主要措施與成效

白城市高度重視試點工作，組織財政部門牽頭，與農村信用社、農業銀行等部門一道，本著“先易后難、分批推進、規范操作、跟蹤問效”的原則，積極推進試點工作。2011年1～9月，全市農村信用社、農業銀行已累計發放直補保貸款27852萬元，占當期放貸總額的21.76%，惠及農戶17845戶，農戶減少利息支出1516萬元，戶均減輕負擔849.5元。

2.1加強了組織領導 開展直補保貸款試點工作以來，各級政府及時組織召開各種會議，對直補保貸款試點工作進行了全面部署。市縣兩級政府成立了由主要領導任組長，財政、農業、農經、銀信、監察等部門主要負責人為成員的領導小組，領導小組辦公室設在各級財政部門。洮北區財政局專門設立了支持信貸管理辦公室，選配6名業務骨干，下設信息管理和審核兩個科室，具體負責基礎業務、監督檢查和績效評估等工作。農村信用社、農業銀行下設三農部，具體負責直補保貸款業務。

2.2落實了部門責任 直補保貸款試點工作要在各級政府的統一領導下，多部門配合開展。試點中，全市各級政府多次召開動員會、協調會、座談會、推進會，強調各部門要明確職責、密切配合、分工協作，并確定了“逐戶核實，加強服務，高效辦貸，分批發放”的總體工作思路。特別是重要參與部門要做到責任到人。農經部門負責核實土地臺賬及農村土地承包經營權證；財政部門負責溝通、協調、登記；銀信部門負責受理發放；監察部門負責違紀問題處理。

2.3積極穩妥地推進 一是先行試點。為保證試點工作有序推進，各縣（市、區）都進行了先期試點，做到了對經過財政所審核無爭議的農戶先行發放，有爭議的核實后再行發放。二是搞好宣傳發動。各縣（市、區）通過廣播、電視、報刊等各種形式進行宣傳，使直補保貸款這項惠民利農政策達到了家喻戶曉。三是總結推廣經驗。各縣（市、區）對先行試點和域外典型經驗，進行宣傳。通過典型經驗宣傳，明確了直補保貸款業務操作程序，堅定了基層干部群眾參與試點的信心。

2.4提高服務質量 一是上門服務，便民辦貸。農村信用社充分利用點多面廣的優勢，入戶填寫完善貸前的相關資料，并簽訂貸款合同，確保農戶到信用社3日內取得貸款。二是放大倍數，提高額度。在省規定最低放大5倍基礎上，根據信用等級擴大信用戶貸款倍數，最多放大到10倍，增加了投放額度。三是放寬條件，擴大范圍。依托直補資金擔保方式，為不具備信用戶條件，又找不到聯保組的“邊緣戶”，及時發放了貸款。全市共為該類型農戶發放貸款7966萬元，解決了6842戶的貸款需求。四是合理約期，減輕壓力。充分尊重農戶的意愿，農戶根據經營項目的生產及銷售周期和還款資金來源等情況，自主選擇貸款期限，最短的約期三個月，最長可約期五年分年還款。

3.直補保貸款面臨問題與對策

白城市直補保貸款試點工作已取得明顯成效，但從調研看，各地在重視程度、運作能力、工作環境等方面仍存在一些問題。一是試點工作進展很不平衡。2011年，試點進展快的縣已向8566個農戶發放直補保貸款21347萬元，進展慢的縣只向1000個農戶發放直補保貸款9萬元，與試點工作目標有較大差距。二是直補保貸款出現供需矛盾。由于受農民持續增收、缺少經營項目和理財觀念落后等因素的影響，總體看農民對直補保貸款需求量較大，銀信部門也有充足的信貸資金保證供給，但實際交易成功比例較低。2011年，全市向17845個農戶發放直補保貸款27852萬元，分別占農戶總數、糧食直補資金擔保能力的5.4%和4.34%。三是糧食直補政策需要完善。糧食直補政策是直補保貸款試點工作的前置條件。從實際看，農村土地承包經營權登記工作沒有開展到位，有的農戶和非平均承包土地沒有領到農村土地承包經營權證書，部分農戶未享受到糧食直補政策，再加上農民子女分戶和老人贍養等因素的影響，有的農戶還無法取得直補保貸款支持。四是沒有形成良好的競爭機制。按省政府直補保貸款試點方案要求，商業銀行要積極參與，形成有序的直補保貸款競爭機制。目前的狀況是，政府的參與部門和商業銀行都處于試點跟進階段，規范運作能力有限，仍存在選擇性開放經營市場問題。2011年，洮北區只有農村信用社參與試點，其他4個縣（市）只有農村信用社、農業銀行參與試點，其他商業銀行沒有參與試點，有的處于有勁使不上的狀態。為此，提出以下四點建議：

3.1發揮政府主導作用 直補保貸款試點與其他惠民政策一樣，需要政府總攬全局，強化對關鍵環節的把關。因此，政府要對直補保貸款的市場劃分、執行利率、工作規程、部門配合、政策宣傳等重要事項進行跟蹤指導。當前，要加強鄉鎮財政機構隊伍建設，配齊人員編制，保障工作經費，完善工作制度，做好政府主導的基礎性工作。

3.2激活農民潛在的信貸需求 各地要對農民開展理財知識、科學技術和市場營銷等方面的業務培訓，更新農民的信貸觀念，提高應用信貸資金實際能力。白城市作為糧食主產區，要發揮全市近2000家農民專業合作社的互助合作作用，立足發展現代農業，加強與龍頭企業的合作，科學選擇生產經營項目，通過項目帶動，將農民分散的、潛在的直補保貸款需求變成現實需求。銀信部門要主動協調有關方面，抓好此項工作的探索。

3.3完善糧食直補政策 鑒于農村土地承包經營權登記、農村土地承包經營權流轉和非平均承包土地管理等工作開展的好壞，事關糧食直補政策落實是否到位的客觀實際，縣級政府要按照《吉林省農村土地承包經營權登記試點工作方案》（吉政明電〔2011〕75號）要求，抓緊組織實施，切實為直補保貸款試點工作掃清工作障礙。為體現公平原則，待條件成熟時，積極向上級爭取，將新增耕地納入糧食直補面積，以進一步擴大直補保貸款受益面。

3.4建立完善直補保貸款競爭機制 為防止經辦銀行壟斷經營，省政府明確多家銀行參與市場化運作。因此，各級政府要協調相關銀信部門積極參與，市金融辦、市財政等部門要加強工作督導，形成競爭有序的工作格局?？h、鄉財政和經辦銀行要搞好工作銜接，進一步規范工作流程。鄉鎮財政所要強化內部管理，增加人力物力，努力實現與多家經辦銀行合作。