WTO爭端解決 多邊舞臺上的法律較量

趙愛玲

11月23日，中國要求世貿組織（WTO）在11月30日的會議上成立一個三人爭端解決小組裁定與美國最近的貿易爭端。

11月6日，中國就歐盟部分成員國的光伏補貼措施，提出與歐盟在世貿組織爭端解決機制下進行磋商，正式啟動世貿爭端解決程序。

9月17日，中國就美國在關稅法修訂法案（即GPX法案），提出同美國在世貿組織爭端解決機制下進行磋商，正式啟動世貿爭端解決程序。

接連幾個月，“WTO爭端解決”被反復提及。除了中國作為申訴方的案件，今年以來，美國、歐盟、日本等曾先后對我國出口產品相關政策向WTO提起訴訟，一些新興經濟體如印度、巴西、阿根廷等也頻頻對我國產品發起貿易救濟措施，就在11月15日，墨西哥就中國紡織品和服裝補貼政策提起世貿組織爭端解決機制下的磋商請求。

人世11年來，中國11次作為申訴方，29次作為被申訴方，92次作為第三方參與WTO爭端解決。“在中國提起申訴的案件中，被訴方只有美國和歐盟，其中中國勝訴的案件，不僅緩解了中國的貿易壓力，也對中國積極參與WTO爭端解決機制起到了良好的帶頭作用；另一方面，以中國作為被訴方的案件增長速度很快。涉訴爭端直指中國經濟政策。”WTO爭端解決機構專家組成員、華東政法大學法學院教授朱欖葉表示。

國與國之間的貿易政策交鋒就像兩個人的街邊籃球賽，在互相沖撞中摸索觸及對方的底線，從而確定未來的規則。鑒于中國與貿易有關的法律制度和政策措施有待完善，中國執行世貿爭端解決做出的裁決也終將迫使政府按照市場經濟規律管理經濟。

運用世貿爭端解決維護產業利益

“我們主要運用兩種方式來維護國家利益和中國產業的權益，第一種方式就是運用WTO爭端解決機制，我們可以對在雙邊貿易磋商過程中未能達成一致，對一些國家濫用貿易救濟措施實施貿易保護主義的做法，上訴WTO；第二種方式是我們支持中國企業在實施貿易救濟調查國運用當地所在國和所在地區的法律程序來挑戰不公平的措施。”商務部新聞發言人沈丹陽在接受采訪時表示，商務部始終將世貿組織爭端解決機制作為維護國家和產業合法權益的重要平臺，積極將美歐等對我采取的貿易保護主義措施訴諸世貿組織爭端解決機制，取得了一系列重大成果。

世貿組織的爭端解決機制是世貿組織成員妥善解決貿易爭端的正常途徑，“加入世貿組織11年來，我們針對美國、歐盟等成員國對中國采取的貿易措施累計主動起訴了11起案件，目前，這11起中已經有8起有了最終的裁決和結果，中方多數案件獲得勝訴。”他舉例說，在訴美國四項針對中國的反傾銷、反補貼措施案中，WTO上訴機構澄清了“公共機構”和“雙重救濟”含義，裁決美國對中國采取的反傾銷和反補貼措施違反規則。一是不能隨便地把我們的國有企業說成是公共機構。二是不能雙重救濟，美國實施反傾銷、反補貼，經常用的是雙重救濟的措施。美國的這兩個做法，WTO上訴機構都明確認定為違反世貿規則，這樣就使美國不得不修改其相關的國內立法；在訴美國禽肉限制措施案中，專家組全面支持中方主張，裁決美國限制禽肉進口的立法違反了世貿組織規則，美國被迫廢止其相關立法；在訴歐盟緊固件反傾銷措施案中，上訴機構裁定歐盟《反傾銷基本條例》有關“單獨稅率”的規定，違反了世貿組織《反傾銷協定》的規定。歐盟同樣被迫修改其反傾銷條例，降低對我國緊固件產品的反傾稅率，并表示將復審其他52項涉華的反傾銷措施；在訴美國反傾銷歸零措施案中，專家組裁決美國在對我冷凍曖水蝦和金剛石鋸片反傾銷調查計算中的“歸零”做法違反世貿組織規則，為我國企業贏得了公平待遇。

參與世貿爭端解決案件分為中國作為申訴方和中國作為被訴方兩類案件。“在參與世貿爭端解決案件中，商務部不斷拓展貿易爭端解決途徑，一方面運用世貿組織爭端解決機制規則進行抗辯，通過法律途徑解決貿易爭端，最大限度維護我合法權益，避免了經貿爭端的政治化和對雙邊關系的傷害。另一方面，在部分案件中，積極探索通過磋商和談判等途徑妥善化解貿易糾紛，有效維護國家整體利益。”沈丹陽說，在美國、墨西哥訴我國稅收補貼案和美國、墨西哥、危地馬拉訴我出口補貼案中，我方與起訴方就有關問題達成諒解，維護了雙邊經貿關系大局，妥善化解了外方對我補貼措施的關注，也為國內產業贏得了最大利益。通過妥善解決大量貿易糾紛，我國積累了通過國際法和平解決國家之間經貿爭端的寶貴經驗。

“中國在應對案件中態度積極，處理爭端解決的能力得到了很好鍛煉。”在10月21日舉行的中國法學會WTO法研究會年會上，商務部條法司副司長楊國華表示，經過十年來對世貿組織爭端解決機制的積極參與，中國已經形成了一整套參與世貿組織爭端解決案件機制，增強了對世貿組織爭端解決機制的參與能力。

加入WTO，中國既是規則的執行者，還要做規則的制定者。世貿爭端解決規則是否存在缺陷？如何參與修改？中國逐漸參與世貿爭端解決規則修改的談判。例如，中國參與了修改和澄清《爭端解決諒解》（DSU）談判，針對第三方權利、條約解釋、機密信息保護、發回重申、發展中成員利益及雙邊磋商等問題提出建設性意見，推動建立更加明確合理的多邊規則。

涉訴爭端直指中國經濟政策

作為WTO爭端解決機構專家組成員，朱欖葉教授跟蹤研究了中國參與WTO爭端解決機制的所有案件。她表示，在中國提起申訴的案件中，涉訴爭端既有具體措施，也有法律本身，以中國作為被訴方的涉訴爭端直指中國的經濟政策。中國政府應當審視國際貿易爭端背后所體現的政府直接干預經濟的問題，對中國過去30年的經濟體制改革和對外開放的經驗進行及時的總結，及時調整政府管理經濟的政策和方法。

在中國法學會WTO法研究會年會上，商務部條法司副司長楊國華指出，我國在WTO爭端的被訴和敗訴情況近年均有所增加；在中國涉及的案件之中，特點明顯，主要涉案國家是美國、歐盟和墨西哥。楊國華稱，這與美歐等成員國的貿易保護主義抬頭有關，但同時，我國地方政府有關貿易政策出臺前的審查機制不健全也是其中一個重要原因。例如，由于少數地方政府出臺不符合世貿規則的補貼措施，導致世貿成員對我國提起反補貼調查，對我國某些產品的生產和貿易造成了很大影響。

中國社會科學院國際法研究所研究員、國際經濟法室副主任劉敬東對中美“雙反措施”案中，WTO爭端解決上訴機構對于中國國有企業、國有商業銀行是否屬于“公共機構”，國有銀行發放的貸款是否有“專項性”，以及中國的銀行利率標準能否作為可比基準等諸多問題的相關裁定進行了反思。他認為，上訴機構的裁定實際上就是認定我國目前實施的某些經濟管理方式以及國有銀行運作模式不符合市場經濟原則。他指出，市場經濟模式是中國人世的一大前提條件，也是必須承擔的WTO義務，堅持市場經濟道路、推行市場化關乎中國經濟的未來走向，而且關乎中國是否遵守了已作出的國際承諾和法律義務。

貿易政策審查清理機制有待完善

世貿組織爭端解決一旦做出裁決，涉案方面臨執行裁決結果的問題。為尊重世貿爭端解決裁決，商務部開展法律法規清理工作，推動世貿組織規則的實施，履行透明度等各項義務。據了解，2001年加入世貿組織后，中國開展了大規模的清理修改法律法規工作。我國政府的30個部門，共清理各種法律法規和部門規章2300多件，全國共清理了19萬多件地方性法規、地方政府規章和其他政策措施。商務部稱，目前我國法律、法規、規章等已經與世貿組織規則要求基本一致。例如，在美歐墨訴中國原材料出口限制案中，中方一方面加強法律抗辯，維護出口管理措施，另一方面，商務部會同國內主管部門，推進礦產資源領域開采、生產、銷售體制改革。

雖然中國與貿易有關的法律制度和政策措施不斷完善，但從近幾年美歐等成員提起的反補貼調查案件和WTO貿易政策審議情況看，同一爭議在貿易政策審議中被反復提及而最終導致中國卷入WTO案件爭端的情況屢見不鮮，“可見中國國內仍有少量法律制度和貿易措施成為引起貿易摩擦的導火索。”國務院法制辦公室徐志群副巡視員在10月21日舉行的中國法學會WTO法研究會年會上指出，要及時地審查和清理與世貿組織規則和我方承，諾不一致的規定，依然是履行我國加入世貿組織承諾義務確保世貿組織規則在我國統一實施的必然要求。

據了解，我國并非沒有法律規范出臺前的審查制度。早在加入WTO前后，我國就開始建立法律規范出臺前的審查制度。2000年出臺的立法法和2001年出臺的《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》，都對相關法律規范出臺前的審查作出了明確規定。2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求健全規范性文件制定程序，明確“未經公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發布施行”。

目前全國31個省市自治區和不少國務院部門都建立了規范性文件前置審查制度，但鮮見對“與世貿規則是否一致進行審查”的規定。據國務院法制辦公室副巡視員徐志群介紹，目前我國只有遼寧省、天津市、甘肅省3個省級政府以及本溪市、撫順市、蘇州市、無錫市等4個地級市明確規定，在規章制定過程中對是否符合世界貿易組織規則進行審查。在實踐中，是否審查本地區、本部門出臺的措施與世貿規則一致，取決于該地區、該部門的重視程度和審查機構的工作人員對世貿規則和相關知識的了解掌握程度。

“各級政府、部門在有關經濟政策的出臺過程中，應將與世貿規則是否一致做為必須審查的事項。”徐志群強調。

“在WTO現有紀律下，中國運用補貼促進經濟和社會發展面臨一定困境。”中國商務部公平貿易局綜合處商務一秘宮仁海在接受采訪時稱，首先是政府補貼專向性問題。中國在區域、產業、部門和企業發展上存在不平衡，在發展政策上難免有所兼顧，經濟學的鼓勵發展措施很容易與法學的專項性規制產生沖突。其次是地方貸款問題。根據上訴機構的裁決，中國國有銀行是公共機構。但在當前，促進地方經濟發展，必須要給予利息和稅收減免、銀行優惠貸款，這些是國際上經濟調控措施的例行手段，經濟學理念和法學規則再次產生沖突。第三，增值稅返還問題。中國的稅制和歐洲很相似，先征再退，征是生產環節，最高征17％，退是部分或全部退稅，低于或等于原來的起征點不構成補貼。但是美國認為中國稅率每年在調整，有的是17％，有的是13％，17％比13％在微觀層面上退得多，就構成不同產品之間的補貼。第四，中國經濟發展必需的扶持和鼓勵問題。中國經濟發展已步入后工業化階段，客觀上需要多種經濟調控手段和促進方式，現在要套在美歐制定的WTO紀律里。