落實民族區域自治法 促進內蒙古經濟又好又快發展

潘照東

西部大開發以來，內蒙古的經濟、社會發展進入了新的歷史時期，經濟發展進入快車道，經濟規模迅速擴大，參與主體大為增加，利益主體也更為復雜。以憲法、民族區域自治法為依據，合理調整不同主體的利益關系，保護少數民族利益和自治區的地方利益，成為經濟、社會又好又快發展必不可少的保障條件，也是構建和諧社會的基礎條件。2011年5月發生的錫林郭勒盟“5·11”、“5·15”事件，說明了這一問題的重要性與現實性。從內蒙古自治區的客觀條件與發展要求出發，全面落實民族區域自治法，在當前具有特殊重要的意義。

一、落實民族區域自治法存在的突出問題

首先，對民族區域自治法的宣傳、教育不夠

民族區域自治制度是我國社會主義基本制度的重要組成部分。實行民族區域自治制度，是調整中華民族內部的民族關系，實行社會主義的民族關系，并使民族平等、相互幫助、共同繁榮成為新型民族關系的內核。改革、開放以來，沿海地區率先發展，邊疆民族地區在經濟發展方面明顯滯后，地區之間、民族之間經濟發展水平方面的差距持續擴大，形成不利于國家經濟布局合理化、不利于保持安定團結政治局面的隱患。世紀之交，黨中央決策并實施西部大開發戰略，是加快邊疆民族地區經濟發展的重大舉措。在新的歷史條件下，能不能有效加快經濟發展，能不能有效保障少數民族群眾、邊疆民族地區在經濟發展中應當得到的正當利益成為落實民族區域自治法的關鍵所在。

值得重視的是，近些年來，對民族區域自治法的宣傳教育是不夠的。特別是，在“唯GDP”思想的主導下，在GDP增長速度的競賽中，各地競相以“讓利”為手段引進招商競爭——減免稅收，礦產資源無償或變相無償劃撥，土地低成本補償或無償使用，社會成本、環境成本以地方承擔，……導致群眾利益、地方利益嚴重受損。因此，一些地區看起來經濟增長速度挺快，但無非是依靠低成本出賣資源，犧牲群眾利益、地方利益換得的“繁榮泡沫”，地方的綜合經濟實力并未相應增強，各族群眾的收入與生活水平也未能相應提高，而是形成經濟發展高成本、高速度與低效益、低收入、低生活水平的明顯反差。

在這一背景下，進入內蒙古從事資源開發與加工的外地企業，普遍忽視甚至無視民族區域自治法關于保護少數民族與民族地區正當利益的原則規定，一味追求企業自身利益的最大化，甚至置群眾利益、地方利益于不顧，不惜以損害群眾利益、地方利益為手段，謀取企業的超額利潤。這種“殖民地式的經濟掠奪”，目前已成為激化外來企業與本地群眾矛盾的重要因素。

筆者在調研過程中曾經詢問一些外來企業負責人：對民族區域自治法有何了解？回答大都是，“成立自治區吧？”或“內蒙古自治區的主要領導有一些蒙古族吧？”再問：如何理解民族區域自治法關于保障少數民族和民族地區經濟利益的原則規定？回答大都語焉不詳，或不置可否，或者直言“地方減免讓利才吸引我們來的。”也有的企業，進入內蒙古時與地方政府簽訂了互惠互利的文件，地方政府承諾為企業提供有利的發展環境，企業承若承擔相應的經濟責任和社會義務。在落實中，地方政府的承若往往完全兌現，而企業則由于負責人變更，后任者竟置原來的承諾于不顧，聲言“是前任承諾的，自己不知情，上級也沒有安排”，拒不承擔應負的責任。

其次，與民族區域自治法相配套的地方自治條例、單行條例不完善，難以落實

民族區域自治法是國家的基本法，規定了民族區域自治的基本原則和基本制度、民族區域自治機關組織與活動原則、自治機關的自治權、處理民族關系的原則、上級國家機關幫助原則，等等。民族區域自治法涉及的內容，都是民族區域自治的根本問題，而且對這些根本問題只作出原則性的規定。因此，作為國家基本法的特點，確定了民族區域自治法不可能是包羅萬象的法律體系，而是為我國民族區域自治的實施提供了法律的基礎和依據。

民族區域自治的落實，需要許多具體的法律規范來結構與完善。這就需要以民族區域自治法為依據，根據內蒙古自治區的客觀條件、具體特點與發展要求，制定必要的自治條例、單行條例，以及變通政策。然而，在實踐中，內蒙古自治區落實民族區域自治法的自治條例，至今尚未出臺，顯然不能適應自治區發展的要求。在關系內蒙古經濟、社會發展的若干關鍵環節上，應當能夠有效調節國家與地方、政府與企業、企業與群眾等重大利益關系的單行條例，也未能及時制定實施。

民族區域自治法與自治條例、單行條例、法規政策不配套，使民族區域自治法在某種程度上處于“懸空”狀態。不少干部、群眾反映“民族區域自治法好是好，就是看得見，摸不著，落實不了。”也有不少人調侃，“民族區域自治法是國家給民族地區的一封慰問信。”這樣的說法雖然不一定準確、全面，但是也從一個側面反映了民族區域自治法與相關法律、政策不配套，因而難以落實的現實矛盾。

再次，民族區域自治法在實施中監督、檢查不力，形成民族區域自治法形同約束力不強的“軟法律”的狀況

民族區域自治法雖然是基本法，但是其原則規定并未能充分貫徹、體現于各部門制定的專門法中。各專門法的某些條款規定與民族區域自治法不符、甚至相悖，是人們所知的事實。在具體工作中，各部門以國務院上級部門制定的專門法為依據，而置民族區域自治法于無足輕重的地位，也是長期以來約定俗成的慣例。在內蒙古自治區范圍內，有關部門的工作依然是遵循專門法以及國務院上級部門的文件規定，即使這些專門法及文件規定的具體條文與民族區域自治法相悖，也沒有關系。

耐人尋味的是，自民族區域自治法頒行以來，迄今未查處一起違法事件。在內蒙古自治區如此，在全國范圍里也是如此。自1984年5月頒行民族區域自治法，至今已28年了，居然未查處一起違法事件，豈非咄咄怪事？是貫徹、落實民族區域自治法已經盡善盡美，所以未發生違法事件嗎？事實恐怕遠非如此。還是監督、檢查不力，甚至對違法民族區域自治法的行為已經熟視無睹、習以為常呢？筆者不敢妄下結論。但是，2011年發生在錫林郭勒盟的“5·11”、“5·15”事件，只是從刑事犯罪的角度對具體人員進行了懲處，而未能從違反民族區域自治法的角度對有關單位及個人追究責任。那么，還會有什么違反民族區域自治法的事件呢？這的確是耐人尋味的。如果一項法律頒行以后，永遠都不會有違法事件的嚴肅查處，那么，即使其法律規定的原則再好，這項法律有約束力嗎？能夠得到人們的重視并切實遵守、自覺實行嗎？

二、加強民族區域自治法的相關立法工作，完善配套法律體系

根據憲法第116條、立法法第66條、民族區域自治法第19條、20條的規定，內蒙古自治區的立法體系是：自治區人民代表大會有權制定地方性法規、自治條例、單行條例，自治條例、單行條例須報請全國人民代表大會常務委員會批準后實施；呼浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、烏海市等城市人民代表大會有權制定地方性法規，制定的地方性法規須報請自治區人民代表大會常務委員會批準后實施。鄂倫春自治旗、鄂溫克自治旗、莫力達瓦達斡爾族自治旗人民代表大會有權制定自治條例、單行條例，制定的自治條例、單行條例須報請自治區人民代表大會常務委員會批準后實施。自治區人民政府以及呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、呼倫貝爾市、通遼市、赤峰市、烏蘭察布市、巴彥淖爾市、烏海市等城市人民政府，可以制定規章。

根據國家憲法、立法法、民族區域自治法的有關規定，將國家的立法基本原則與內蒙古自治區的客觀條件、具體特點與發展要求相結合，制定地方性法規、自治條例、單行條例，是自治區人民代表大會作為省一級地方國家權力機關和自治機關的主要工作之一。筆者作為自治區人民政府的法制工作顧問，近年來參與了不少有關法規實施辦法的制定、修訂工作。但是，令人遺憾的是，作為全國成立最早的少數民族自治區，至今沒有頒布實施自治條例和單行條例，這是不適應自治區經濟、社會發展的新形勢、新要求的。

在調查研究過程中，有關部門反映目前制定自治條例的條件尚不成熟，難度甚大，倉促不宜。那么，從自治區經濟、社會發展的實際需要和立法實踐出發，以單行條例為突破口，則已具有了現實的意義。

例如，內蒙古自治區在西部大開發以來，以能源、礦產資源開發為主導，實現了經濟的高速發展。2001-2011年，地區生產總值（GDP）年平均增長速度超過17％，在2002-2009年連續8年在各省、市、自治區中名列第一。能源、礦產資源的開發，是拉動內蒙古經濟高速增長的主要動力。而在能源、礦產資源開發中，又是以煤炭、電力開發為主。例如，2000年內蒙古自治區煤炭產量為7230萬噸，2011年達到近10億噸；同期發電裝機容量從780萬千瓦／時達到超過6500萬千瓦／時。若從經濟價值分析，2000年噸煤坑口售價以60元計算，全區煤炭銷售收入為43.38億元；2011年噸煤坑口售價以300元計算，全區煤炭銷售收入達到近3000億元。

但是，由于內蒙古經濟發展起步晚、底子薄、實力弱，自治區的能源、礦產資源開發形成了以中央企業及外地大企業為主導的格局。這些企業的法人實體均在北京或外地注冊，利潤基本不在本地實現，國稅也在外地繳納，導致在內蒙古創造的經濟效益大量流失，雖然看起來經濟發展速度很快，經濟效益卻未能相應體現。某些典型地區更是形成“富饒的貧困”，即資源富饒而群眾在資源開發進程中卻難以擺脫貧困的局面。

其次，礦物質能源、礦產資源均是不可再生資源，開采多少就會減少多少，不可能是永續利用的。如果能源、礦產資源逐漸耗竭，而后續產業卻未能相應發展起來，地方經濟勢必陷入“資源耗竭型貧困”的陷阱不能自拔。

再次，能源、礦產資源的開采，不可避免地會導致一系列的環境問題，甚至造成生態環境的惡化。如果缺乏必要的法律制約，監督、管理不到位，一些企業為追求自身利益的最大化，便會以犧牲環境為手段進行掠奪式的開發。

目前，能源、礦產資源開發特別是煤炭開發已成為涉及中央與地方、政府與企業、企業與群眾諸方利益的焦點，且為社會各界所關注。因此，可以選擇制定能源、礦產資源開發單行條例為突破口，推進自治區落實民族區域自治法的法制建設，也為合理協調各方關系，形成和諧的能源、礦產資源開發運行機制創造必要的規范。

（一）外來企業在內蒙古的分支機構變更為獨立法人，或與本地企業結合，就地注冊，實行屬地化管理

民族區域自治法第二十六條規定，“民族自治地方的自治機關在堅持社會主義原則的前提下，根據法律規定和本地方經濟發展的特點，合理調整生產關系和經濟結構，努力發展社會主義市場經濟。”“民族自治地方的自治機關堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，鼓勵發展非公有制經濟。”

社會主義的本質特征是公平，這一點在我國的法律規定中有充分的體現，也是合理調整生產關系和經濟結構的出發點和基本要求。內蒙古自治區吸引中央企業、外地企業來合作開發能源、礦產資源，是服從于國家的戰略需要的。內蒙古以自身的資源優勢與中央企業、外地企業的資金、技術、管理、人才優勢相結合，建設國家的接續型、新型能源、重化工戰略基地，以適應國家21世紀現代化建設的戰略要求。

民族區域自治法第六十五條規定，“國家引導和鼓勵經濟發達地區的企業按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式的經濟合作。”因此，“互惠互利”是合作的出發點。如果不是“互惠互利”，則合作的基礎不可能牢固，也不可能長遠。如果中央企業、外地企業無視內蒙古經濟發展和各族群眾脫貧致富的共同要求，只是將內蒙古作為廉價的資源產地、初加工基地，甚至以侵害內蒙古自治區各族群眾的基本利益和地方利益為代價攫取企業的超額利潤，顯然是違背社會主義的公平原則的。

實踐證明，中央企業、外地企業與本地企業結合，組建新的股份有限公司或有限責任公司，就地注冊，實行屬地化管理，是改變外來企業“嵌入式”、“飛地”經營模式的有效途徑。有人認為：外來企業是否就地注冊，實行屬地化管理，不是什么大問題——利潤是企業自己的，國稅是上繳國家的，何必斤斤計較?!這種認識是十分錯誤的、有害的。實際上，企業利潤在哪里實現直接關系到地方的稅收，而且國稅不在實現地內蒙古繳納，明顯縮小了中央財政對內蒙轉移支付的基數，二項相加，可達數百億、上千億之巨，怎么可以“無所謂”呢？外來企業就地注冊，實行屬地化管理，才能從根本上改變“油水分離”的狀態，形成“水乳交融”、“政企共建”的良性機制。

在調查中也了解到，在“非屬地化管理”的現行體制下，某些實力雄厚的中央企業、外來企業，在內蒙古的分公司、子公司既不是獨立法人，也不進行獨立核算，因此，創造的巨額利潤上劃到總公司、在總公司體現，而這些分公司、子公司則通過“內部核算”成為微利甚至虧損。總公司的高層管理人員因為“創造”巨額利潤坐享數百萬的年薪，而在內蒙古的分公司、子公司則因為處于微利、虧損狀態逃避交稅，也不履行原先承諾的經濟、社會責任。這種行為，確實違背了社會主義原則，也背棄了企業應當遵行的誠信道德。

在2010年、2011年向國務院各部委調研組為起草《關于促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》進行匯報時，自治區各界人士發出了“外來企業就地注冊，實行屬地化管理”的強烈呼聲。國發〔2011〕21號文件也肯定了這一正當要求，第四十四條明確表示“鼓勵中央企業在內蒙古的分支機構變更為獨立法人，實行稅收屬地化管理。”第三十六條也提出，“鼓勵中央企業與地方企業聯合重組，培育具有較強競爭力的大企業集團。”

因此，內蒙古自治區通過立法的形式，在保障能源、礦產資源開發合理有序的單行條例中明確要求外來企業在內蒙古的分支機構變更為獨立法人，鼓勵其與本地企業重組，就地注冊，實行屬地化管理，目前條件已經成熟。

（二）推進資源稅改革，完善煤炭等能源、礦產資源收費政策

民族區域自治法第六十五條規定，“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。”

首先，調整資源稅。資源稅是對礦產資源產地進行補償的重要方式。按照我國現行的《資源稅暫行條例》，資源稅以納稅人銷售數量為征稅依據，即“按量計稅”。這一計算方法是建立在能源、礦產品市場價格不變的基礎之上的。事實上，進入21世紀以來，能源、礦產品價格已進入長期上升的軌道，11年來主要能源、礦產品價格已上漲數倍。因此，“按量計稅”已經不能真實反映能源、礦產品的實際價值，也不利于節約、保護資源，治理污染、保護環境，更不利于資源產地的可持續發展和社會進步。

因此，國發〔2011〕21號文件明確指出，要積極“推進資源稅改革，研究完善內蒙古煤炭等礦產資源領域收費基金政策。”資源稅調整的方向是將“按量計稅”改變為“按價計稅。”參照新疆按照原油銷售收入的5％征收資源稅的標準，內蒙古自治區可以先從煤炭資源稅改革做起，按照銷售收入的5％征收資源稅，然后擴大到其他的礦產資源。據統計，全區2012年1-4月煤炭銷售量達3.4億噸，全年可達10億噸，原來“按量計稅”，每噸8元，全年可征資源稅80億元；改為“按價計稅”，按照平均每噸銷售收入300元的5％元計算，資源稅可達150億元。

其次，調整礦產資源補償費。我國現行的礦產資源補償費僅僅是為了補充國家地礦勘探投資資金來源的不足，因此，礦產資源補償費費率偏低，煤炭、石油、天然氣均為銷售收入的1%。按照國際通行慣例，礦產資源補償費應是對礦產資源消耗的補償，是礦產資源有償使用的基本制度，也是礦產資源利益分配的核心制度。國外的礦產資源補償費一般按銷售收入的2%-8%征收，能夠有效實現對礦產資源消耗的價值補償。因此，內蒙古也應參照國外的通行標準，提高礦產資源補償費的計征標準。現行的《礦產資源補償費征收管理規定》，中央與省、直轄市的礦產資源補償費的分成比例為5:5，中央與自治區的分成比例為4:6。表面上看這一規定對自治區有一定的優惠，但是深入分析則不然。沿海的經濟發達省市大都缺少礦產資源，又何談“分成”？即使有點礦，在整個經濟中的比重也不大。而對內蒙古自治區來說，能源、礦產資源開發是工業的主體，礦產資源開發的補償是巨大的社會成本。因此，應當學習山西省煤炭資源補償費改革的成功經驗，將礦產資源補償費全部留歸地方財政，這是有利于資源和環境的保護，有利于地方經濟可持續發展的。

再次，提高煤炭價格調節基金征收標準。2009年6月，自治區人民政府頒布了《內蒙古自治區煤炭價格調節基金征收使用管理辦法》，第七條規定，“煤炭價格調節基金的征收標準按照煤種的不同分別確定為：褐煤每噸8元，無煙煤每噸20元，除此以外的其他煤種每噸15元。在煤炭市場發生較大變化時，自治區人民政府根據市場變化情況適時調整煤炭價格調節基金的征收標準。”上述標準顯然是偏低的。與內蒙古相鄰的山西省，對于出省的煤炭每噸收取可持續發展基金25元，礦山環境治理恢復保證金10元，煤礦轉產發展基金5元，共計40元。與山西相比，內蒙古征收的煤炭價格調節基金應做適當調整，并提高標準。

三、加強宣傳、教育、監督、檢查工作，理順國家與自治區的利益分配關系，全面落實民族區域自治法

2011年在錫林郭勒盟發生的“5·11”、“5·15”事件，集中暴露了在內蒙古自治區落實民族區域自治法存在的突出問題。事件發生之后，各級黨政領導部門以“保穩定、促發展”為主題及時采取應對措施，迅速穩定了局面，維護了內蒙古經濟、社會良性發展的局面。但是，對貫徹、落實民族區域自治法存在的現實矛盾與問題，并未從根本上解決，仍然存在影響安定團結政治局面的隱患。

2011年6月26日，國務院頒發了《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》，即國發［2011］21號文件。文件充分體現了民族區域自治法的基本原則，充分反映了內蒙古2400多萬各族干部群眾的共同意愿，對長期困擾內蒙古經濟、社會發展的一些關鍵問題做出了明確的、有力的回答。頒布21號文件，本來是落實民族區域自治法，解決長期困擾內蒙古發展的一些關鍵問題，促進內蒙古經濟社會又好又快發展的絕好機遇。學習、宣傳21號文件，是為了更好地理解、深入地貫徹、全面地落實21號文件。在涉及內蒙古經濟、社會發展的一些重大項目方面，需要與國務院相關部委進行必要的溝通，按照民族區域自治法的原則規定，給予內蒙古必要的支持。特別是在涉及中央與自治區利益分配的一些關鍵方面，更需要取得國務院有關部委的理解與支持，及時解決這方面存在的制約內蒙古經濟、社會又好又快發展的重大、關鍵問題。但是，國發［2011］21號文件頒布以來，雖然學習、宣傳有一段時間也形成了聲勢，但是熱潮過去，仍然歸于沉寂。如果21號文件終歸被束之高閣，現實問題仍然解決不了，那么，貫徹、落實的效果毫無疑問要大打折扣了。

例如，財政、稅收制度是調整國家與地方經濟權益的重要保障。民族區域自治法規定，“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自主權。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。”“民族自治地方在全國統一的財政體制下，通過國家實行的規范的財政轉移支付制度，享受上級財政的照顧。”“民族自治地方的財政預算支出，按照國家規定，設機動資金，預備費在預算中所占比例高于一般地區。”

建國以后，中央政府曾長期實行向少數民族和民族地區傾斜的財政、稅收政策，根據少數民族和民族地區的民族差別、歷史文化傳統、經濟社會發展水平，實施一系列優惠政策、照顧政策、特殊政策，等等。20世紀50年代，實行“劃分收支，分級管理，分類分成”的體制，對少數民族和民族地區實行財政補助政策。60年代，實行對少數民族和民族地區“財政適當照顧，必要補助”的優惠照顧政策。80年代，實行民族地區“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政管理體制，8個民族省區（5個自治區和云南省、貴州省、青海省）在1980-1987年實行定額補助額年遞增10％的照顧政策。同時，國家還設立了支援不發達地區發展基金、邊境事業補助費、邊疆建設專項補助、投資專項補助基金等。國家對少數民族和民族地區長期的扶持和幫助政策、優惠和照顧政策，有力地保障了民族區域自治的實施，有效促進了少數民族、民族地區的發展，得到少數民族群眾和民族地區各族人民的共同擁護。

然而，1994年實行的分稅制，忽視了少數民族和民族地區的經濟、社會發展的特殊性，在全國實行“整齊劃一”的財政轉移支付制度，以1993年各級財政實現的消費稅和75%的增值稅為基數核定稅收返還基數，而不是采用科學的分稅制計算方法，按現價GDP增長系數加稅源變化因素確定稅收分配標準，合理地反映不同地區經濟發展與稅源的關系。這就形成了發達地區可以少繳稅，而不發達的民族地區卻要多繳稅的不合理狀況。財政部在實行分稅制時承諾實行對民族地區“先征后返”的財政轉移支付政策，但是，時至今日卻以“實行全面轉移支付的條件尚不成熟”為借口，拒不兌現當初的承諾。這就令人匪夷所思了：作為國務院的重要部門，表態可以如此輕率、如此不負責任嗎？！既然至今“條件尚不成熟”，為什么1994年就要實行這樣的分稅制？為什么8年以后“條件仍不成熟”？實行分稅制以后，一些原先長期實行、實踐證明行之有效的對民族地區的優惠政策也廢止了。這些做法的確是違反民族區域自治法的，在實踐中也確實產生了不可忽視的消極影響，應當及時加以調整。

因此，應當將每年5月的第二個星期確定為“民族區域自治法宣傳、教育周”，加強對民族區域自治法的學習、教育，促使廣大干部群眾深入了解民族區域自治法、自覺運用民族區域自治法，形成各級黨政機關、駐區企業、各族群眾共建和諧社會的良好氛圍。

同時，加強落實民族區域自治法的監督、檢查工作，及時發現、嚴肅查處違反民族區域自治法，嚴重損害少數民族群眾利益、民族地區利益的重大案件。

有關部門應以民族區域自治法為依據，積極與國務院上級主管部門協調，及時改正不符合民族區域自治法、損害自治區和少數民族利益的現行制度、政策。實際上，國務院已經意識到某些體制、政策調整的必要性。例如，國務院21號文件第四十四條就表示，“加大中央財政一般性轉移支付和專項轉移支付力度，”等等。這是落實民族區域自治法，及時調整、理順財稅體制、政策的重大舉措。及時落實國務院這一決策，是充分、合理地體現內蒙古經濟發展的實際效益，保證內蒙古經濟、社會又好又快發展不可缺少的重要條件。

（作者系內蒙古社會科學院首席研究員）