電改深水區的博弈

樊翠真 張繼勇

我國車用汽油標準實現了9年跳5級，北京提出更高標準的排放要求是大勢所趨。

日前,陜西地電與國電之間榆林搶地，在黃土坡上上演了一場“龍蛇斗”，最終以國家電網的讓步收場。

此次事件只是國家電網與地方電力企業利益沖突的一個縮影，其折射出來的深層原因是在于電力體制改革不徹底。

電力改革十年，旨在打破壟斷，結果卻是電網的改革越改越滯后，壟斷力量越來越強勢。

電力改革隨著我國經濟、政治改革的深入又到了一個能否越過去“坎”的時候了。如何真正完成廠網分開，建立競爭、開放的區域電力市場，以及多方競爭的供電格局，已經成為中國電力體制改革必須面對的話題。

國電與地電之爭

人類社會，競爭無地無之，無時無之。

國家電網作為一個壟斷者，在與地電的競爭中改變了形式，已經從產品競爭轉向了對壟斷權的競爭。

今年4月25日，200名陜地電力職工欲強行拉線穿越國家電網擁有的330千伏輸電線路，由此與國家電網陜西分公司工作人員之間發生激烈沖突，最終導致國家電網職工4人受傷，1人住院。該事件已是四年來雙方發生的第二次激烈沖突。

“武斗”的背后，是兩大電力公司對供電利益的爭奪：陜地電試圖從內蒙古引進220千伏輸電線路，以擺脫電源長期受困于國家電網的格局，而國家電網則顯然不允許有人在其地盤上如此“造次”。

陜西地電和國電之間的矛盾早已積怨已久。

陜西地電是隸屬于陜西省政府的省屬大型企業，其前身為陜西省農電管理局，2004年按照國家電力體制“政企分開”的原則進行改革。改革后的陜地電涉及多個領域，如房地產、餐飲、發電。不過供電仍是其最主要業務。

陜西地電與國家電網的矛盾與陜西地電拒絕“上劃”到國家電網有關。1998年以來，國家電網公司開始對地方電力的整合，很多地方電力公司已經由國家電網實際控制，但陜西地電則一直堅持“走自己的路”。

為此，陜西地電也付出了代價，陜西此后的電廠項目審批受阻，這造成陜西當地的用電緊張，而在向國家電網公司申請增加供電也遇到了障礙。并最終導致兩次暴力對峙的局面。

早在2008年，在陜西就發生過著名的長武事件。

據了解，陜煤集團的二甲醚工程于2008年在陜西省長武縣建廠，為了供電，國家電網咸陽供電分公司對該項目進行電力配套，當電塔架設到長武縣冉店鄉的時候，國家電網便受到了陜地電方面的多方阻撓。后者甚至對前者的現場施工人員暴力驅趕。

兩家的爭搶造成了電網的重復建設，由于電能掌握在國電手里，很多地電公司即使建成了電網，也因為無電可用而不得不閑置，因此在陜西省出現了一方面是企業急等著用電，另一方面是國家投資數億元建成的輸變電工程長期閑置的怪象。

國網與地電之爭也是地方政府與央企之間的利益博弈。雙方爭斗的焦點是電網和供區市場。

在經歷了10年的電力體制改革之后，地電公司數量越來越少。目前主要包括蒙西電網、陜西地電、廣西水利電業集團公司、四川水電投資經營集團有限公司、山西國際電力集團有限公司、新疆建設兵團等6家，合計經營13個地級市電網和近400個縣級電網。

而與此對應的是，除了南方五省區被南方電網控制外，其余絕大多數區域由國家電網控制，覆蓋國土面積的88%以上。

在此背景下，陜西地電的過激行為似乎也能讓人理解。

在現有電力體制之下，陜西地電與國網的利益爭斗仍將不可避免。

電力規劃總院原處長、國家電網建設公司原顧問丁功揚預計，國網在其壟斷地位上會堅持“寸土不讓”，而地方電網也不會任其擺布，未來的爭斗不可避免。

國電高電價之秘

挑戰國家電網的不只是陜西地電，還有山東省魏橋集團。魏橋集團在國家電網的地盤上開辟出一塊屬于自己的“自留地”，雖然電力沒有國家電網那樣穩定，但其價格具有足夠的吸引力，無論是工商業用電，還是居民用電，電價都比國家電網要低1/3以上。

魏橋集團的模式被視為對抗國電壟斷的一種畸形模式，沖撞目前的電價和電力市場的秩序，被專家稱為惡性競爭。

事實上，蒙西電力、陜西地方電力集團的實際工商業電價比國家電網公司要低一倍。而工商業電費占全部電費的85%，其中工業占70%、商業占15%。只此一項，國家電網公司的進入，就意味著當地工商業生產要承擔比地方電力公司多一倍的電價成本。

以蒙西為例，該地區素有“電價洼地”之稱，其以前工商業電價每度電3毛多，最近漲到4毛多，而蒙東的工商業電價則要每度電8毛多。這是地方政府支持本地電力公司發展的主要原因。

國家發改委價格司一負責人說，我國國家電網的電價體系，包含諸如三峽基金等多項國家附加收費，企業自備電廠則無需承擔類似社會責任，因此電價較低。

另外，國電還要考慮到小機組、脫硫等帶來的環保問題，不能僅僅根據發電成本售電。

在英、美等國家，采取的是放開兩頭，只管中間，對電網單獨定價的辦法。所謂放開兩頭，就是不管上網電價和銷售電價，將這兩個價格交給市場決定，而管住輸配電價。通過核算電網的運營成本，由監管部門定出一個合理的輸配電價標準。

在中國，卻恰恰相反，管住兩頭，而忽視了對電網的監管。由于電網體系過于龐雜，主輔不分，至今難以核算成本。

眾所周知，從我國發電成本到用電價格來說，不是暴利，但由于我國供電系統處于行政權力下的壟斷地位，供電環節則嚴重暴利。一個不爭的事實，我國發電基本不賺錢，因為成本很高，出廠價很低，而供電則是很賺錢，因為基本上不需要成本。

國電的價格如此之貴，從國家電網過去的業績中可看出端倪，2010年，國家電網主營業務收入15427億元，公司售電量26891億千瓦時，資產總額21192億元。

電網員工高利潤、高福利，已是公開的秘密。2010年，國家電監會發布數據顯示，在電網企業輸配電成本構成中，折舊、職工薪酬以及其他費用所占比例最大，分別占41.64%、19.32%和27.15%。這一數據頗值得解讀，因為職工薪酬與其他費用居然占到總成本的46.47%。

國家電監會原副主席邵秉仁表示，國有企業壟斷的根本問題在于定位不準確，比如電網公司，它必須履行社會公益職能，不能去用利潤考核的指標要求它。電網的輸電價格，這是國家必須管制的。輸電單獨定價，留足合理的利潤，如果虧損了，國家再給一點補貼。上網的價格和銷售的價格必須市場化。

電力體制改革困局

陜西國電、地電競爭起沖突后，處于壟斷地位的國電指責地電搞區域壟斷，不進行市場競爭，這種具有強烈反差的做法恰恰說明了我國電力市場“游戲規則”的不合理性。

現在，兩家企業同時使用市場和計劃兩種“游戲規則”，看在具體業務中哪種“游戲規則”對自己有利就采用哪種。這使得目前陜西電力市場的“游戲規則”混亂，常常出現國電、地電“公說公有理、婆說婆有理”的怪現象。

陜西“國電”“地電”之間的沖突正暴露了目前我國電力市場中存在的諸多問題，現有電力市場亟待改革完善。

2002年國務院下發《電力體制改革方案》即國務院“5號文件”，明確了我國電力體制改革的方向，即堅持“廠網分開、競價上網、打破壟斷，引入競爭”方針，建立社會主義電力市場經濟體制。

次年國家電監會掛牌成立。“電改”邁出了“輝煌的第一步”——初步實現了“廠網分開”。 國家電網公司自此誕生。與經營廣東、廣西、云南、貴州、海南五省的南方電網相比，國家電網的轄區覆蓋26個省、市、自治區，在“雙寡頭”格局中居于絕對優勢地位。

根據部署，“廠網分開”之后，緊接著第二步改革內容就是“主輔分離”，再下去則是“輸配分開”、“配售分開”，最終建立起規范、公正和高效競爭的電力市場體系。

經過9年的漫長等待后，于2011年9月兩大電力輔業集團——中國電力建設集團與中國能源建設集團掛牌成立，這意味著電力體制改革邁出電網主輔分離改革的重要一步。

“然而最觸動“神經”的“電廠直供”卻進展緩慢，輸、配分開一步也未邁出，“精簡機構”越減越多，實際上是成了一句空話！”四川省水力發電工程學會副理事長馬懷新坦言。

十年中，國務院和有關部門圍繞電力改革也在緩慢地行進，但收效甚微。

十年即將過去，被賦予了電力市場監管、電價改革的重任的電監會卻倍感困頓。“解決問題的根源，在于理順混亂的電力管理體制，重新定位電監會職責和權利。改革不能一拖再拖，時間逾長電改的難度愈大。”“電力改革由多個部門共同承擔，電監會并非電改牽頭人。改革的阻力非常大。” 電監會一名負責人在一次峰會上如是說。

電力體制改革小組囊括國家發改委、財政部、電監會等多個機構和部門，其中價格監管、投資準入、項目審批、技術質量標準歸口發改委；電力企業國有資產管理劃歸國資委；監督企業財務制度則以財政部為主。

“缺少關鍵性的電力價格審批和投資準入，導致電監會監管行為約束力不足，監管權威不夠。各個部門都為自身權利考慮，在電力監管過程中常常排斥電力監管機構的介入，電力監管工作處于兩難境地。”這就是說，5號文件下達至今，電力改革步履維艱。

邵秉仁直言，電力體制改革停滯不前，有些方面反而倒退了。

國電重歸“大一統”

今年年初，區域電網的最后一塊堡壘——華北電網將被分拆為國家電網華北分部和冀北電力公司兩部分。

成立不到10年，曾被寄望于打破電力壟斷的區域電網公司已集體退出歷史舞臺，而國家電網的壟斷地位則進一步得到強化。

根據國務院“5號文件”的表述，“區域電網公司應該將區域內的現省級電力公司改組為分公司或子公司，負責經營當地相應的輸配電業務”。而國家電網公司的主要職責是“負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題，同時參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程”。

分拆后，原區域電網只得以保留區域調度職能以及基建、安全等非經營性部門，而不再具有經營職能，這使得原來的區域電網實質上已經失去了獨立市場主體資格，等于是被架空。

“這意味著原來的電力體制改革方案遭遇重大挫折。5號文件對中國電力市場的設計是以區域電網為發展方向，這是從安全和管理角度考慮，現在區域電網的牌子還在，但功能已經喪失，特別是一旦特高壓交流形成全國一張網，意味著省與省之間的500千伏網架必須解列，成為配電網，這等于回到了國家電網大一統的狀態。”韓曉平說。

而另一方面，特高壓電網建成后，為確保電網安全和管理順暢，輸電和配電將更加難以分開。

事實上，重新“大一統”正是近期國家電網全網工作重點。近期，國家電網總經理劉振亞在多個內部講話中強調，“‘三集五大體系建設是今年國家電網工作的重中之重。”

所謂 “三集五大”是指以集約化、扁平化、專業化為方向，以統一信息平臺、統一管理標準、統一支撐服務為保障，做強公司總部、做實省公司、實現全公司資源、業務、管理向總部和省級集中。簡單理解，就是權力上收，資產下放，實現總部分部全面融合。

“輸配分開是打破電網壟斷電力市場所必須采取的措施。而國家電網通過特高壓這種技術手段，將在事實上強化其在電力購銷上的雙重壟斷。”韓曉平說。

除資源重新向總部集中外，國家電網一直在不斷突破原來政策的禁區。

近幾年來，利用新能源高速發展的契機，國網相繼投資了一批新能源發電項目，突破了電網不經營發電業務的限制。

“國家電網參與電源建設肯定是與‘5號文件背道而馳的。今后新能源發電將越來越普及，國家電網參與投資風電光伏，既是賣家，又是買家，很難做到公平，以后這可能成為新的問題。”韓曉平說。

電力體制改革亟待破冰

如果不推進電力體制改革，目前所剩無幾的地方電力公司面臨的是能堅持多久的問題。

輸配電環節的改革一直是整個電力體制改革的難點和重點，如果輸配電價格改革不進行，電力體制改革難以進行。

此前，政府工作報告已明確提出要“推進電力行業改革”；國務院批轉的《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》也明確表示，將“深化電力體制改革，穩步開展輸配分開試點”。在經歷長達十年之久的“廠網分開、主輔分離”后，電改終于實質性進入“輸配分開”的深水區。

1月9日，電監會發布《2012年推進電力改革工作方案》。方案提出，將進一步鞏固廠網分開成本，對電網企業擁有的發電資產進行摸底調查，提出監管建議；制定開展輸配電體制綜合改革試點操作方案，推動有關試點工作。在科學界定輸配電界面方面，將以功能劃分為基礎，研究輸配電業務劃分的原則、標準和方法，研究制定輸配電資產劃分辦法。

3月，電監會對全國部分電網企業2011年輸配電成本的合法性、真實性、準確性和完整性及價格執行、電費結算情況的專項檢查也已經展開。

“電監會的種種舉動都表明了其推進輸配分開的決心。”一位不愿具名的業內人士稱，“但今年能取得的實質成效如何并不好說，關鍵看電網的態度。”

4月10日，國家電網公司總經理劉振亞首次公開表態，認為應堅持現有輸配一體化、調度和電網一體化的格局。

劉振亞在其撰寫的《中國電力與能源》一書中提出，電改的方向應是構建“政府監管下的統一開放、競爭有序的電力市場體系”，關鍵要放開發電市場和售電市場兩頭，改進中間輸配電網環節的監管，形成“多買方多賣方”的市場格局。

他認為，“現行輸配一體化和電網調度一體化符合國情，有利于保障電力安全，促進電網的科學規劃與發展，最大限度降低電力系統瓦解和大面積停電風險。電力市場化改革不能以犧牲電力系統安全性為代價。”

他提出，“實施輸配電網結構分拆反會帶來效率損失。實施輸配電網結構分拆，有時候不僅不會提高電力工業效率，相反會帶來效率損失。”他還援引學界研究，認為中國若實行輸配分開將增加成本600億至1800億元。

著名經濟評論家葉檀女士說，在如此大的利益格局中，讓國家電網自己產生改革的意愿是不可能的，他們不是活雷鋒，不可能把吃到嘴里的肉吐出來。所以在這種情況下，需要形成博弈的力量，推進改革的進程。我們應該制定規則，讓地方電廠擁有投票權來表達各自的意愿，當它們以一個共同的意志出現，以類別表決的形式來否定電網的某項決策時，這個決策就不能實行了。

她認為，電力改革首先要做到輸配分開，其次，對于電力的投資要有一個審定機制，最好是第三方的獨立審定機構，然后是在下游不同的上網電價之間要有競爭，不同的生產電的地區和企業之間，對于輸配和電網利益要有分享權和投票權。

馬懷新則表示，應毫不手軟地削弱央企集團的行政性（明的和延伸的）壟斷權力，剝離企業的公共職能，限制公司的行為邊界等。

同時，改變現在國家層面的多頭電力管理體制。明確一個統一電力管理機構，統一領導電力改革和電力市場化的改革，這成了當前最緊迫的任務。

“國網的觀念有其合理之處，現階段要推進輸配分開條件確實不太成熟，因為發電端還處于計劃機制向市場機制的過渡階段，如果發電端沒有市場，強行輸配分開將產生較高的制度變遷成本。”一位研究輸配電的資深專家表示，“如果拆分不當，電力系統安全性也將面臨挑戰。”

該專家同時表示，從長遠來看，輸配分開仍是電改的必然趨勢，但可以肯定的是，現在不能實行“一刀切”政策，而應“在明確包括輸配電網范圍、輸配價格等一系列規則后，再一步一步從試點做起。”