深入實施西部大開發中的地域均衡與民族差異協調

周智生

［摘要］西部大開發的深入實施面臨著如何更好地實現地域均衡與民族平等發展的問題。當前，云南省在發展方面存在人均GDP排名靠后、農村居民人均純收入全國排名靠后、現代化水平低等問題，其它西部省市的情況也大體相似。因此，新一輪西部大開發中要重視統籌兼顧西部各省區之間的扶持政策的均衡性，要以進一步實現區域均衡和民族差異協調發展為目標，構建以地域、民族、貧困程度這三重因素有機整合的問題評價體系和扶持機制，以實現西部地區的均衡、協調發展。

［關鍵詞］西部大開發；區域均衡；平等發展；民族差異

中圖分類號：F127.8 文獻標識碼：A

文章編號：1674—9391（2012）01—0022—05

西部大開發自實施以來，西部各省區的社會經濟取得了長足的發展，人民生活水平也得到了明顯改善，東西部之間的發展差距擴大化問題一定程度上得到了有效遏制。目前新一輪深入實施西部大開發行動計劃已經啟動，必將對西部省區特別是邊疆民族地區產生更加深遠的影響，也必將對中國西部省際之間的互動發展和各族群之間的共生關系帶來新的變化。事實上，西部省區之間及西部各民族之間一直以來就存在著發展的差異性和不平衡性，各自的發展條件和扶持發展需求也不盡相同。總結歷史發展經驗，我們發現西部大開發只有著眼于西部各民族聚居區之間扶持發展政策設計的地域均衡、各民族共同平等參與發展的能力建設，才能更好實現西部省際區域之間的共同發展和各民族之間的平等受益，整個西部民族地區的穩定發展和民族和諧關系的更好構建，才有了更堅實的保障。但是目前，單純高度重視某個民族區域或某些民族的發展，不能統籌考慮特定民族區域與周邊民族區域的扶持發展、不能整體考慮特定民族與周邊民族之間共同協調發展問題，還在一定程度、一定層面上存在著，并且業已產生一定的消極影響，不利于新時期西部大開發的深入實施和整體推進，也不利于構建更加穩定的邊疆穩定局面和更好提升各民族平等發展、共同受益的和諧民族關系。因此，本文以云南為案例，一方面通過發展數據的對比分析，闡述了西部各省區之間扶持發展中兼顧地域均衡的重要性；另一方面，通過作者的長期實地調研，揭示了特定民族扶持發展中必須統籌考慮其與周邊民族共同協調發展問題。綜上，本文認為，類似于西部大開發這樣重大的國家發展戰略，要重視統籌兼顧西部各省區之間的扶持政策的均衡性，要以進一步實現區域均衡和民族差異協調發展為目標，構建以地域、民族、貧困程度這三重因素有機整合的問題評價體系和扶持機制。

一、西部省區均衡扶持發展問題亟待關注

（一）云南經濟社會發展面臨的挑戰

西部大開發實施以來，西部地區在各項優惠政策的扶持及自身努力下，經濟、社會、科技、教育等方面都取得了明顯成效。由于各種因素的影響，西部各地區經濟發展水平存在明顯的不平衡。作為西部開發重點地區的云南，在整個西部發展中，經濟發展水平明顯滯后于其他西部省份。

1.人均GDP排名靠后

2009年，云南省的GDP為6168．23億，人均GDP13494.27元，比全國的平均水平25124.97元低11630.70元，僅為全國平均水平的53.71%，在全國31個省市區中排名第29位。在西南邊疆3省區中排名第三，是廣西的85.11%，西藏的88.76%。

2.農村居民人均純收入全國排名靠后

2009年，云南省農村居民人均純收入3369元，為全國平均水平的65.38%，在西南邊疆3省區中排名第三，是廣西的84.65%，西藏的95.63%。

3.西部省區中現代化水平低

根據中國科學院中國現代化研究中心的定量研究結果顯示，云南省的現代化水平在全國31個省（市、區）中，屬于比較落后的地區，排名一直處于末尾。

（二）貧困問題突出

2009年末，全國城鎮居民人均可支配收入17175元，云南城鎮居民人均可支配收入14424元，為全國平均水平的83.98%；全國城市低保對象為2347.7萬,占全國城鎮總人口(62186萬人)的3.78%；云南城市低保對象為 90.6萬,占全省城鎮總人口(1554萬)的5.83%,比全國平均水平高出2.15個百分點。

2009年末，全國農村居民人均純收入5153元，云南農民人均純收入3369元，僅為全國平均水平的65.38%。按2009年農村貧困標準1196元測算，全國2009年末農村貧困人口為3597萬人，占全國農村總人口（71288萬）的5.05%；云南2009年末農村貧困人口為540萬，占云南農村總人口（3017萬）的17.90，比全國平均水平高出12.85個百分點；云南農村貧困人口占全國農村貧困總人口的15.01%，7個中國農村貧困人口中就有1個是云南人。

根據國家發展改委地區司扶貧處2008年提供的資料顯示，云南省共有78個民族自治地方縣，總人口占全省的48%，貧困人口380.23萬人，貧困發生率20.6%，占全省貧困人口的56.7%。云南省有獨龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族等7個人口在10萬以下的人口較少民族，總人口約22.9萬人，貧困發生率74.2%。景頗、傈僳、獨龍、怒、德昂、佤、布朗、基諾8個民族和部分拉祜、哈尼、瑤等民族世居地屬于民族“直過區”，遍及云南邊疆的8個州（市）25個縣（市）的鄉村，人口約138萬，絕大多數處于整體貧困狀態。截至2006底，云南省沿邊跨境而居的民族16個104萬人，其中貧困人口73.64萬人，貧困發生率為70.81%。

（三）西部地區省際均衡扶持發展的重要性

在云南的貧困人口中，相當數量的貧困人口分布在邊境地區。邊境地區的貧困問題解決得不好，人民群眾的基本生活得不到保障，將直接影響邊境地區的生產秩序和生活秩序，進而影響邊境地區的政治秩序，危及邊疆安全和邊疆穩定。貧困人口作為一種弱勢群體，在許多方面具有脆弱性和不確定性，對外部援助的渴求與渴望更為強烈。

國家認同是現代公民意識的基本要素，也是現代國家合法性的重要標志。根據馬克思主義的政治理論，國家認同感的形成取決于很多因素，公民個人的經濟社會地位是一個非常重要的基礎性因素。相對而言，貧困人口的經濟社會地位低下，國家和政府解決貧困問題的過程也是增加貧困人口國家認同感的過程。相反，如果貧困問題解決不好，貧困人口的國家認同感將受影響。特別在云南，一部分貧困人口屬于跨境民族，跨境民族貧困人口的國家認同與民族認同交織在一起，二者之間存在著“此起彼伏、此消彼長”的共變現象。解決好跨境民族貧困人口問題，是增強他們的國家認同感的有效途徑，具有重要的政治意義。

2008年西藏拉薩的“3.14”事件和新疆烏魯木齊的“7.5”事件以后，這兩個邊疆民族省區的發展問題引起了中央的高度重視，中央對于這兩個地區的投入和扶持力度大增。“舉全國之力最大規模反哺新疆和西藏”集中體現了目前國家對于這兩個省區的重視程度和發展扶持思路。但是同樣貧困或者一定程度上更加貧困的云南，卻明顯在新一輪西部扶持發展的啟始之際就明顯被邊緣化。作為一個國境線長達4060公里且接壤國家眾多，而經濟社會發展與周邊省份的差距不斷被拉大的多民族邊疆貧困省份，云南在當前面臨的維穩困難和發展壓力都極為突出，應對挑戰和困難，實現持續穩定發展的難度和投入都較大，兼具艱巨性和長期性，云南在維護邊疆穩定統一中同樣有著不可替代、不可忽視的重要性。

新一輪的西部大開發啟始之際，既要重視西藏和新疆，有所側重地加大對這兩個省區的扶持力度。但是類似云南這樣的邊疆民族省份，維護穩定、鞏固統一，促進各民族共同發展進步的任務同樣十分艱巨，維護邊疆穩定與發展的嚴峻形勢同樣十分突出，更需要黨和政府未雨綢繆，高度重視如何更好促進西部邊疆民族省區之間的均衡發展問題。由于民族情況、地域格局和經濟社會發展水平的差異，云南等西南邊疆地區的穩定維護與發展，其問題的表現性及其影響沖擊都有其自身特殊的運行軌跡和效應，因此不僅要重視云南的重要性，而且也應該逐步形成相應的審視眼光、評判標準和研究視角，以避免問題被屏蔽或出現表面化評價的現象，從而人為地造成西部省際之間扶持發展的不均衡問題。

對于西部民族地區的發展扶持，當前最重要的是在大力扶持西藏等藏區和新疆的這樣一個狀況下，如何統籌兼顧其他民族省區的發展特殊性和維護穩定的艱巨性，讓新一輪的西部大開發一開始就有一個均衡扶持的發展格局和針對各自發展需要的具體戰略安排，既要避免一刀切，同時也要避免顧此失彼，要充分尊重西部各民族的共同發展、平等進步的迫切愿望。就這個意義而言，深入實施西部大開發并不僅僅是資源開發中的擴大受益問題，也不單純是民生的改善問題，而是一個各民族省份、各個民族參與機會和受益程度平等公平的構建問題。

二、 西部大開發以來民族間扶持政策傾斜程度差異明顯

西部大開發實施以來，各級政府都非常重視人口較少民族的發展問題，即民族身份為識別邊界，制定了一系列特殊扶持照顧發展的優惠政策。2004年11月，國家民委會同國家發展改革委、財政部、人民銀行、國務院扶貧辦研究擬訂了《扶持人口較少民族發展規劃(2005-2010年)》（以下簡稱《規劃》）。

云南省有獨龍族、德昂族、基諾族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族7個人口較少民族。2005年以來，在國家的大力支持和幫助下，對這7個人口較少民族聚居地先后實施和開展了重點幫扶工程，分別組織實施了基礎設施、產業開發和科技推廣和培訓三大類的項目，取得了良好的政治、經濟和社會效益。主要體現為：人居環境得到很大改善；農田水利基本建設得到改善；基礎設施不斷得到夯實；經濟收入增多，生活質量逐步提高；人們觀念轉變，要項目的人越來越多。如上所述，近年來，國家政府加大了對人口較少民族的扶持力度，但從調查中所反應的問題看，單純以民族身份和特定民族聚居地為扶持評判依據的方式，已經導致了一些問題。

2005年以來，云南省德宏傣族景頗族自治州潞西市三臺鄉先后獲得了“較少民族項目”、“整村推進”、“上海對口幫扶”、“興邊富農”等重大項目扶持。在項目實施過中，存在不同民族間扶持政策差異化不均衡現象比較突出的問題。根據云南大學李曉斌教授所率團隊對全鄉34個行政村和村項目經費使用劃撥情況的跟蹤研究，在“興邊富農”、“整村推進”、“社會主義新農村建設”三大項目經費劃撥中，德昂族所獲經費占了絕大部分，占了總經費約814萬元的68%，按人口比例情況來看，德昂族的人口占總鄉人口的59.14%，其所獲扶持的經費顯然大大超出了這一比例。剩下的經費還要用于基礎設施、公共事業等建設，最后計算下來，占全鄉人口59%的德昂族獲得了大部分的項目經費，而全鄉40%的其他民族人口只分享不到20%的扶持經費。^{[1]而三臺鄉這一多民族聚居鄉村的其他民族的貧困程度與德昂族基本在同一水平上，有的民族甚至比德昂族貧困程度還要深，但是不同民族間扶持政策差異對族際社會共生關系的更好建構已經產生了一些影響，主要體現在一定程度和一定范圍內出現了民族識別和民族認同的紊亂現象。如在一些與人口較少民族鄉村同區域相共居的村落，為了享有同樣均等的發展權和相應的扶持政策，屢屢出現部分其他民族村民強烈要求改為德昂族或是阿昌族等人口較少民族的情況。另外，相同或相近貧困程度的不同民族間扶持政策差異和不均衡明顯，一定程度上成為影響民族和諧關系建構的潛在風險。雖然目前并未因此出現沖突糾紛，但是“憑什么大家同在一座山，同樣貧困，德昂族有我們卻沒有”的不滿情緒正在一些同類型地區民族鄉村中逐漸蔓延。}

2008年“3.14”事件以后，黨中央和國務院將青海、云南、四川等省藏區和西藏統籌考慮，提出了扶持青海等省藏區發展的具體實施戰略。云南藏區也因此獲得了相應的優惠扶持政策。但是一些與云南藏區緊緊相鄰，同樣處于貧困甚至更加貧困的民族聚居區，卻明顯自我感覺被邊緣化。2009年10月，我們深入麗江市寧蒗彝族自治縣彝族聚居最集中的小涼山地區進行實地調查。2008年這個縣的農民人均純收入僅為1614元，雖然比2005年的659元增加了955元，年平均增長達到18.6%。但是與云南藏區相比，收入差距確實很明顯的。2008年云南藏區的農民人均純收入達2595元，是與之相鄰的寧蒗彝族自治縣的1.6倍。而2008年的“3.14”事件以后，由于云南藏區也享受到了和西藏一樣的特殊待遇和扶持政策，藏區經濟社會發展獲得更多的扶持，新的發展平臺已經構建，而與之緊鄰更加貧困的寧蒗彝族自治縣各民族群眾渴望平等發展共同進步之心卻更加熾烈。

三、協調區域均衡與民族平等發展的思考

（一）統籌考慮，協調促進各區域、各民族實現平穩快速發展

在深入實施西部大開發，制定民族政策的過程中，要統一對西部邊疆各民族省區的具體發展扶持要有一個統籌的格局安排，既要兼顧各省區基于自身特殊性的發展要求，同時也要統籌考慮如何推進各省區之間的協調發展。面臨著政策實踐環境的諸多變化，應遵循服務于各民族發展、體現社會公平正義的原則，不斷實現優化與創新，首先應處理好幾個方面的關系：

處理好地域與民族的關系：即要權衡各地區、各民族發展的平等性，將民族與地域有機結合起來。統籌好同一地區不同民族和同一民族不同地區的關系，探索制定同樣的政策平臺，促進整個少數民族在共同的政策扶持下平穩發展。在政策受益對象的界定方面一是將民族照顧與地區照顧有機結合起來，即對于一些發展水平相近、自然環境相似、經濟發展困難程度相同的民族和地區，實施相近或相同的政策扶持，做到民族發展和地區整體發展同步考慮。二是由群體受益轉向個體受益，基于民族群體的優惠政策向基于個人需求的扶助政策過渡，最后轉變為基于公民權利的政府扶助，即誰需要幫助，政府就扶助誰。^[2]

處理好西部各民族地區、各民族之間平等參與發展的關系：既要重視類似于新疆、西藏等突發性事件地區的平衡發展問題，也不應忽視類似于云南這類較穩定地區的均衡扶持發展。在制定民族地區和地區民族政策時，不能“雨后撐傘”，某地起火則趕緊滅火，其他地方相安無事就未能平等重視，因此，要務必制定基于整體統籌、均衡重視扶持的西部民族區域、各民族平等和諧扶持發展的長效機制。

（二）區域、民族政策的實施要微觀化、細致化，構建區域、民族、貧困程度有機結合的綜合評價體系

從西部開發與民族發展的相互關系這一視角分析，西部民族發展中的幾個突出問題產生的根源在于，國家政治一體與民族區域自治、區域經濟增長與各民族共同發展、主導性整體文化與多元性民族文化這三方面要求的一致和相互作用。因此，這三方面的制度化調節也就成為了西部開發戰略中政策選擇的基本著眼點。民族政策的制定要日益微觀化、細致化，不能簡單的“一刀切”，既要體現人本關懷，對特殊地區、特殊民族予以關照，同時也要堅決避免政策享有和扶持發展中單純以族群身份為邊界的簡單劃線方式。在制定區域、民族或貧困政策措施的過程中，盡可能做到將區域、民族、貧困程度有機結合起來，構建一個平等協調發展為指向的綜合評價體系，對評價對象進行全面、綜合、平等的審視，從而有效地進行扶持行動，避免扶持政策上的紕漏或不公平。

（三）科學界定扶持對象，構建大利益群體

目前的扶持模式是以民族來認定的，這樣客觀強化了民族意識、民族差別，而且導致了發展扶持政策劃線中簡單的“唯民族化”傾向。因此建議在不弱化對人口較少民族、某些特定區域的扶持力度的同時，要對同區域相同貧困程度的其他民族群體也加大扶持力度，同時要科學評價與特殊區域相緊鄰的民族地方的扶持需要，制定平等、科學的評價體系，以貧困程度作為制定相關扶持政策的基準，而不是以民族成分作為是否享受扶持政策的單一依據。今后，應以基本公共服務均等化為主要目的，結合各地區、各民族經濟發展情況，統一界定受惠對象，統一制定扶持補助政策，實現橫向公平與縱向公平。

當前,我國西部民族地區和少數民族迫切要求加快經濟發展速度，渴望縮小與東、中部發達地區的差距。但是，在西部民族地區實現跨越式發展的扶持發展過程中，堅持民族平等，不僅要關注少數民族地區和少數民族群眾在利益分配上的平等，更要關注各民族、各省區之間在發展機會上的平等，特別是要重視少數民族、各地區在經濟發展上的平等以及政策享有上的機會均等。只有這樣，各民族區域及各民族在不斷整合優化、更加公平公正的環境才能得到更好的發展，邊疆開發與民族地區的跨域發展也就有了更加堅實的基礎和保障。オ

參考文獻：

[1]LI Xiao-bin,YANG Xiao-lan.獷ffects and Problems in the Policy Practice of Assisting Ethnic Minorities with Less Population玔J].Journal of South-Central University for Nationalities(Humanities and Social Sciences), 2010，（6）.

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[2]YAN Qing, Qing Jue.玂ptimization and Innovation: the Scientific Development Concept to the Requirements of Era about the Ethnic Policy玔J].Studies on the Socialism with Chinese Characteristics, 2008，（4）.

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