我國信息技術政策發展現狀與問題研究

王超 崔旭

〔摘 要〕本文從信息技術政策的概念入手，剖析其內容框架，從政策發展的歷史軌跡中總結信息技術政策存在問題，從而提出制定完整清晰的信息技術政策框架、加強和完善信息技術政策的評估與反饋等促進我國信息技術政策發展的合理建議。

〔關鍵詞〕信息技術；信息技術政策；政策研究

ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０１２．０１．００４

〔中圖分類號〕Ｇ２０２ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１（２０１２）０１－００１６－０４

Study of China餾 Information Technology Policies Situation and ProblemsWang Chao Cui Xu

（School of Public Management，Northwest University，Xi餫n 710127，China）

〔Ａｂｓｔｒａｃｔ〕This article explained the concept of information technology policy,analyzed the content framework,through history of information technology summary the development of policy problems.It also proposed some reasonable proposals,including the development of complete and clear policy framework,strengthen and improve the information technology policy evaluation and feedback,etc.

〔Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ〕information technology;information technology policy;policy research

１ 信息技術政策概述

１.１ 信息技術

信息技術（Information Technology，簡稱IT），也被稱為信息和通信技術（Information and Communications Technology，ICT），是以先進計算機和微電子技術為基礎的現代通信技術，有關信息的收集、識別、提取、變換、存儲、處理、檢索、分析和利用的技術。它是一門通用技術，影響和促進其他技術的發展。包括三方面內容：信息基礎技術、信息系統技術和信息應用技術，主要是通信技術、計算機技術、多媒體技術、自動控制技術、視頻技術、遙感技術等。

１.２ 信息技術政策的概念

信息技術政策是為了開發、引進、推廣與應用信息技術而制定的方針、指南和規范，它的宏觀目標是確保在發展應用信息技術的過程中協調社會各方面的利益關系，追求信息福利最大化，實現信息經濟和社會協調發展。其微觀目標是以信息技術為手段，促進信息資源的開發、引進、推廣和應用，實現信息資源共享，促進信息系統和信息網絡的建立和有序運作；促進信息資源管理效率的提高，將各行各業的信息化應用建立在有效利用現代信息技術的基礎上。

１.３ 信息技術政策的內容

１.３.１ 信息基礎設施政策

宏觀上強調資源共享，避免重復建設所帶來的經濟浪費。信息基礎設施建設一般投入很大，我國仍然是發展中國家，實際投入到信息基礎設施上的資金是有限的，因此，十分有必要從政策上強調信息基礎設施(特別是公用通信網)的資源共享，避免重復建設。實現國際聯網，以及國內網間互聯互通和三網(通信網、計算機網和有線電視網)合一，必然會涉及利益(含產權)分配、安全保護、技術方案選擇等方面的問題，這也亟待國家從政策上予以引導和調節。

１.３.２ 信息技術的開發和引進政策

結合我國實際情況引進和消化外來信息技術是主流，但從國家安全和主權的戰略高度來看，國家必須逐步從政策上加以引導和調節。鼓勵信息技術的自開發活動，開展信息技術的不斷創新，扶持若干具有國際競爭力的信息技術研發和生產企業，形成具有自主知識產權的信息技術產品。

１.３.３ 信息技術標準化政策

信息技術標準就是對信息技術領域中的重復性事物或概念所做的統一規定，通常這些重復性事物或概念對信息技術具有基礎性、通用性作用，是從事信息生產、搜集、處理、積累、儲存、檢索、傳遞和消費的一種共同遵守的技術依據。信息技術標準化的目的在于通過信息技術的統一，共同取得最佳的信息資源開發利用秩序和效益。

信息技術標準化是一項有序的活動，一般包括標準項目下達、資料準備(方案論證)、標準草案起草和送審、審批和發布為正式標準等幾個環節。由于標準本身所具有的特殊功用，在信息技術標準生成過程的每個環節中，都可能會涉及到不同利益主體之間的沖突，因此，國家信息技術政策有必要對信息技術標準的生成過程加以正確的引導。

１.３.４ 信息技術利益分配和平衡政策

信息技術本身具有中立性質，但信息技術在應用過程中并不能避免利益分配不公問題和數字鴻溝問題的發生。信息技術的應用突破了傳統的信息獲取模式，使信息的復制和擴散變得輕而易舉，國家在制定信息技術政策時應當注意信息生產者、傳播者和使用者之間的利益分配和平衡。此外，我國還面臨著雙重數字鴻溝：一方面是與發達國家之間存在著數字鴻溝，在信息化投入方面，美國是我國的45倍。另一方面是我國東西部之間、城鄉之間以及不同人群之間存在著數字鴻溝。在因特網普及應用方面，東西部因特網普及率之比為197∶32。因此，國家信息技術政策應當在縮小數字鴻溝以及為發展中國家和地區創造數字機遇方面擔當重任，發揮積極作用。

１.３.５ 信息技術人才的培養和選拔政策

信息技術人才具有層次性，包括高級人才、中級人才和一般性人才3種基本類型。國家信息技術政策應涉及信息技術人才的培訓、資格認定、考核晉升、選拔任用及管理與評估等問題。

１.３.６ 信息技術的安全、知識產權等其他與信息技術有關的政策

如國家主權和利益、國際關系、信息技術同其他技術的協調與融合等方面。

２０１２年１月第３２卷第１期我國信息技術政策發展現狀與問題研究Ｊａｎ.，２０１２Ｖｏｌ.３２ Ｎｏ.１１.４ 制定信息技術政策的必要性

信息同物質、能源一起，已成為當代社會生存和發展的三大要素，信息技術的迅猛發展及其廣泛應用，成為推動社會進步和經濟發展的關鍵技術。許多國家都普遍認識到信息技術對國民經濟增長和社會發展的重大意義，努力致力于發展本國的信息技術。信息技術的發展和信息資源的管理，已發出對信息技術政策強大需求。隨著信息技術的廣泛應用和社會信息需求的不斷增強，一系列必須借助于信息政策才能解決的問題紛紛出現。為了避免和減少這些問題，需要制定用于促進和控制信息技術引進、應用與發展的法規、條例、法律和政策，使信息技術的開發利用更加合理化、科學化。

２ 我國信息技術政策發展的歷史及現狀

２.１ 我國信息技術政策的歷史軌跡

20世紀80年代以來，隨著新技術革命和社會信息化的發展，信息技術所帶來的社會問題逐漸引起了有關專家及政府部門的關注。從1993年起，國務院及下屬的國家科委、國家計委、國家經委等機關都為國家信息技術政策的形成做了大量基礎性的調研、論證、起草工作，形成了一批初期相關政策文件，如《通信技術政策》、《關于加速發展微電子和計算機產業的對策》、《關于加速建設和發展我國計算機信息系統的對策》以及《關于我國電子和信息產業發展戰略的報告》等等。1988年，國務院正式批準了《信息技術發展政策要點》以及計算機、微電子、軟件和傳感器4個專項信息技術發展政策要點。1990年，國家科委以《中國科學技術藍皮書》的形式正式發布，名稱為《信息技術發展政策》。它對我國信息技術和信息產業的發展起到了總結經驗、調整政策、探索出路的作用。整個政策文本包括11個方面：以市場和效益為目標，大力發展信息技術的商品生產；在國際競爭的環境中發展信息技術和信息產業；選擇信息技術和產業的優先發展目標，集中力量，快速前進；統籌兼顧，做到微電子、通信、計算機和軟件技術的協調發展；實現信息產業的規模經濟和生產合理化；加強信息技術的研究開發，推動技術創新；應用信息技術，促進經濟和社會發展；積極發展信息技術服務業；正確處理信息共享與安全保密的關系；提高信息產業的出口創匯能力，鼓勵頂替進口；普及信息技術知識，加強人才培養。

２.２ 近年來我國信息技術政策的側重點

現階段我國信息技術政策研究主要集中在信息產業政策、電子政務、電子商務、企業信息化推進等方面，兩化融合、三網融合、新一代信息技術成為研究熱點。我國也頒布了一系列隨著推動融合發展的政策，有學者預測在未來的五年間，云計算、物聯網、下一代寬帶等新一代信息技術，將成為經濟增長的“倍增器”。

2004年國務院辦公廳、中共中央辦公廳發布《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》，2005年發布《關于進一步推行政務公開的意見》，2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《2006-2020年國家信息化發展戰略》，確定4個信息化發展目標和六大戰略計劃，并提出九點信息化發展保障措施。同年，國家信息化領導小組下發了《國家電子政務總體框架》，總體框架由服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制五部分組成。2008年國家發改委等八部委發布《關于印發強化服務促進中小企業信息化意見的通知》、在《國民經濟和社會發展信息化“十一五”規劃》中提出了到2010年我國信息化發展的總體目標和具體目標，還通過電子政務建設規劃、電子商務發展規劃、信息產業發展規劃和信息安全規劃等4個子規劃進行了細化。2009年頒布《電子信息產業調整和振興規劃》提出要“進一步提出落實數字電視產業政策，推進‘三網融合”，2010年5月工信部完成《信息安全條例（報送稿）》，對信息網絡環境下法律主體的權利、義務，各種危害網絡與信息系統安全行為，網絡科技創新，加強國際兼容等內容作了規定，加速了我國的信息安全立法進程。

2011年《十二五規劃綱要》中信息化是熱點，加速信息化進程的政策導向更加明顯，政府推進兩化融合將使軟件成為推動國民經濟發展的關鍵。3月16日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》正式發布。其中以信息技術為代表的戰略性新興產業被列為了十二五規劃的七大指導思想之一，并明確提出，十二期間，以信息技術為核心的戰略性新興產業增加值占國內生產總值比重達到8%左右。

由國家發改委牽頭、有關部委參與起草的《戰略性新興產業發展“十二五”規劃》總報告以及面向七大戰略性新興產業的7個《規劃》正陸續上報國務院，9月開始對外公布。《新一代信息技術“十二五”規劃》點出了一條長長的產業鏈，包括信息網絡基礎設施、新一代移動通信、下一代互聯網核心設備、智能終端、三網融合、物聯網、云計算、集成電路、新型顯示和高端軟件及服務器。

３ 我國信息技術政策中存在的問題及分析

我國從1993年起開始制定相關法律、法規，規范信息化發展。通過信息技術推廣應用工作的不懈努力，信息技術在國民經濟各個行業和主要領域中發揮著越來越重要的作用。信息化重大工程取得顯著成效，“金”字工程在國民經濟關鍵部門發揮了重要作用；信息技術在通信、金融、電力、石油、機械、交通等領域的應用深入發展；企業管理信息化效益顯著，普及程度明顯提高；電子政務步伐加快，電子商務應用環境逐步形成；社會服務領域的信息技術推廣應用中發揮了重要的引導和示范作用。

根據我國工業和信息化部的工業通信業信息化法規數據庫中統計，歷年來我國有關工業通信業信息化方面的法規共計572條，其中行政法規27條，部門規章和政策文件466條，工業清潔生產政策75條。從2009年開始相關法規政策數量迅速增加，2010年達到101條法規政策，如圖１所示。圖１ 2000-2011年10月我國關于工業通信業信息化法規數量的統計圖

我國信息技術相關法規政策數量不斷增多，信息技術政策范圍擴大，信息技術政策體系在不斷發展完善。同時我們也發現，在我國信息技術政策發展中仍存在一些問題：

３.１ 信息技術政策體系還未正式形成

我國在知識產權法、信息保密法、計算機系統安全等方面的法律都有了一定的基礎，但是在整體上還為形成完整的信息技術政策體系，未在立法性的文件中，以條文化的形式，系統地概括我國的信息技術政策。信息技術政策涉及若干部門，各項政策的配套機制有待改善，信息技術政策的立法性、穩定性、權威性不夠。眾多政策法規缺乏相互支持、分散多頭的行政法規較多，政策的普遍約束力較差。

３.２ 信息技術政策制定的整體協調性有待加強

出于固有意識在制定信息技術政策法規是往往將信息技術政策局限于某些特定領域，缺乏有效的政策對信息活動進行全面、整體性的規劃和指導。加之各個部門在制定政策法規中更加側重于本身利益，帶來部門之間利益的沖突和政策法規缺乏統籌規劃，整體性和協調性有待加強。如我國信息技術政策就曾長時期集中在科技情報領域，造成其他行業系統發展遲緩、信息能力不足。

３.３ 信息技術政策缺乏有效地參與和反饋渠道

我國信息技術政策在制定和執行中采取自上而下的單向方式，從政策目標的提出、執行手段和實施都由主管部門負責，而政策的執行者和作用對象處于相對孤立和被動的地位，從而妨礙了政策的接受程度和執行力度。另外信息技術政策在執行中缺少市場因素，政策作用對象的意見無法及時反饋給制定者，導致不能及時調整和修改政策、糾正執行中出現的問題，最終影響了政策的實施效果。

３.４ 信息技術政策在應用方面的扶持力度不足

信息技術的廣泛應用使全社會勞動者普遍掌握并使用新智能工具，享有語音、數據、圖像等各種信息服務，從而支持和帶動農業、工業和其他行業的發展，促進信息經濟的轉變，深刻影響并改善著人們的工作、學習和生活方式。我國的金融、電信、能源、交通等行業信息技術應用處于領先地位，信息技術應用系統逐步完善。受經濟能力和資源條件的限制，信息技術的應用不能在所有領域中全面鋪開，就出現了在一些領域，如農業信息化、社會公共服務領域的信息技術應用方面的政策相對薄弱，政策扶持力度不足的問題。

４ 促進我國信息技術政策發展的建議

４.１ 制定完整清晰的信息技術政策框架

發達國家對信息技術的發展和應用大多從國家戰略高度進行了總體規劃，例如：“歐洲數字社會計劃”、“法國信息社會行動計劃”、“德國21世紀信息社會計劃”等綜合性國家戰略計劃，都是把信息技術發展、應用與國家經濟、科技、社會、文化乃至軍事等多方面的發展進行綜合考慮。我國應學習借鑒發達國家的先進經驗，從國家戰略高度研究制定信息技術發展、應用的總體戰略和規劃，并創造相適應的政策法律環境，以促進經濟和社會取得更大的發展。

信息產業發展的實踐顯示，政策法規的建立健全應該先行，加強宏觀指導和政策法規支持是實現信息產業持續健康發展的重要保障。完整的信息技術政策框架可以為信息技術應用和信息產業發展指明方向，同時避免在信息資源建設、信息技術開發利用中少走彎路。我國已經意識到信息產業對于促進經濟發展的重要作用，但對于信息技術的發展目標和如何發展還缺乏一個完整清晰的政策框架支持。需要構筑一個旨在有效促進和保障國家信息化飛速發展的，涵蓋其內存規律、外在市場規則和法律規范的支撐體系。現階段，制定我國信息技術政策框架系統，廓清信息技術政策的內容，樹立正確的信息技術政策觀念，明確信息產業在國民經濟和社會發展中的地位、信息技術應用中應采取的措施，找出和發達國家間信息技術政策中的差距都是十分重要問題。

４.２ 營造良好的信息技術政策環境

一些行業和領域各自為政的投入研發自己的信息管理系統，造成資源浪費和重復建設等問題，因此需要制定合理的實施計劃、良好的組織管理、強有力的溝通和成本風險控制。努力營造良好的信息技術政策環境首先要樹立科學的信息理念，建立健全以信息產業發展為直接目標的政策，強化規劃和信息引導。其次，要從宏觀角度控制信息平臺和共享項目的建設，依據國家信息化發展總體規劃，結合本地區發展實踐，嚴格把關信息平臺和共享領域的項目審批，從根本上減少資源浪費，有利于實現各領域的信息化融合。再次，針對當前我國信息技術政策中的多頭管理和部門分割問題，進一步明確各部門的職責分工，細化和落實現有信息技術政策。還可以鼓勵民間資金參與信息技術發展，引進市場機制，是國家的政策與市場緊密結合，引導和促進信息技術長期健康發展。

４.３ 加強和完善信息技術政策的評估與反饋

政策的制定并不是政策建設的全過程，在實施基礎上進行政策評估才算完成了一項具體的政策過程。政策評估不僅是衡量具體政策優劣及其實施效果的必然環節，更是新政策制定的依據。我國應強化各行業間和不同集團組織間信息協調工作，運用各種政策手段在宏觀上進行管理，促進信息技術推廣和運用，實現信息資源共享。還要建立有效的信息技術政策評估指標體系，及時了解反饋情況，對信息技術政策的執行、實施進行監督和評估，促進和完善信息技術政策不斷發展。

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