出租車改革:油門還沒踩到底

一場有關兩百萬出租車司機錢袋子的改革即將拉開大幕。

全國“兩會”開幕前一周，2月27日，交通運輸部（以下簡稱交通部）、人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部）、全國總工會聯合召開了全國出租車行業創建和諧勞動關系的電視電話會議，三部門均派出了副部級官員與會并發言。由中央多個部門聯合召開會議，研究某一個特定工作群體的勞動權益保障問題，類似情況近年來并不多見。

在這次會議上，上述三部門首度向外界公開披露了出租車行業所存在的多個問題。

交通部副部長馮正霖說，近年來發生在出租汽車行業內的（群體性）事件，有一半以上與勞動關系不規范、承包費用不合理、出租車司機權益得不到保障有關；人社部副部長楊志明表示，一些（出租車）企業勞動合同簽訂率低、駕駛員收入較低，一些企業勞動用工管理不規范、駕駛員超時加班嚴重；全國總工會書記處書記王瑞生透露，只有不到70%的出租車司機加入了工會組織。

在2008年，國務院發展研究中心曾對北京、溫州、武漢、重慶、深圳、廣州等多個城市的出租車行業，進行為期數月的調查，在此后最終形成的《關于出租車行業管理和發展的研究》報告里，這樣描述了國內出租車行業的“不穩定”：從2004年到2009年間，中國出租車業平均每個月都要發生1.2起群體事件。引發這些事件的導火索往往是，要求提高運價、降低“份子錢”、抗議黑車、抗議相關部門亂收費等等。

這一系列罷運事件給所在城市的公共交通也造成不小影響，并引發了相關政府部門的“維穩”注意力。“這些年來，一些地方出租車行業由于勞動關系不和諧，引起了各級政府主管部門重視。” 中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南對《中國新聞周刊》說，他認為，現在到了要更好地妥善加以解決這些問題的時刻。

老問題期待新藥方

作為出租車行業的主管部門領導，交通部副部長馮正霖在講話中勾勒出未來出租車行業改革路線圖的雛形。

馮正霖提到了未來三點改革方向：推進“企業化經營”和“員工化管理”的企業管理；加大對出租車司機權益保障，比如確保司機每周休息一天；改善工作及發展環境，包括建立出租車運價與油價的聯動機制，以及解決“停車難、就餐難、如廁難”的問題。

早在1999年11月， 由建設部、交通部、財政部、國家計委、公安部聯合下發的《關于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通的意見》（以下簡稱意見）也曾給國內出租車行業開過藥方：“規范企業承包、租賃等經營形式，逐步實行行業格式合同，加強合同監管。規范駕駛員與經營者之間的經濟關系，做到責權平等，風險共擔，收費合理。”

時隔十三年，這份意見羅列的當時國內出租車行業存在的一些問題，很大一部分至今也沒有解決，比如“部分出租汽車經營單位與駕駛員之間的經濟關系不規范，以包代管、以罰代教；部分城市隨意有償出讓和轉讓出租汽車經營權，有的企業、個人私下倒賣經營權牟取暴利，引發糾紛”。

在很長一段時間，中國的出租車行業都是“野蠻生長”，至少在1998年以前，不同城市，出租車的主管部門、運營模式都不盡相同，逐漸形成了以北京、溫州和上海代表的三種運營模式。

在溫州，產權和經營權統一并由個人經營，個體經營者在擁有車輛產權的基礎上，直接從政府獲得經營權，自主經營，而且經營權可以自由轉讓。溫州這種賦予司機對出租車完全產權和經營權的做法，被認為是最接近市場化，也因此備受經濟學家稱譽。但囿于溫州特殊的市場氛圍，這種個體經營的方法在全國其他地方并不多見。

馮正霖在今年2月27日的講話所暗示的公司化、員工化的改革方向，幾乎等于宣告了溫州模式的出局，這意味著出租車行業準入門檻將進一步抬高，未來或許只有公司法人才有資格從事出租車運營業務，這也意味著以后出租車個體戶將會越來越少。

公車公營或推廣全國

涉及未來出租車管理體制改革，馮正霖提到的最核心的一點是，推行“企業化經營”和“員工化管理”，也即坊間流傳的“公司員工制”。從形式上推測，這種改革方向，混合了出租車行業中上海模式“公車公營”和北京模式“公司制”的雙重特點。

但無論是北京模式，還是上海模式，目前都存在一些顯而易見的問題。

北京模式在國內最常見，它采取的是出租車的產權和經營權相分離，即出租車公司從政府獲得出租車經營權，司機出資購車，承擔運營費用，按月向公司上繳管理費即俗稱的“份子錢”，這種管理方式也稱為掛靠經營。公司化的代價是，在溫州模式的基礎上，憑空多出了“公司”這一管理層，所增加的運營成本，將由司機和消費者分擔。

北京依托大公司管理出租車的辦法，在政府看來也許比個體戶經營更讓人放心，但是它沒有解決出租司機份子錢過高的問題。

以“公車公營”著稱的上海模式，則干脆把司機的份子錢給取消了，直接把管理公交汽車的辦法搬到了出租車領域，即出租車公司從政府獲得經營權，并由公司直接出資購買車輛，招聘司機，公司和司機是一種純粹的雇傭關系，司機的收入為底薪加運營提成。這種做法基本上消滅了出租車個體戶，政府通過對幾家大的出租車公司進行監管，就能掌控整個行業。對于監管者來說，這樣做節省了更多行政成本。

從2004年至今，鄭州、福建、哈爾濱、杭州、青島等地，已經陸續在新增的出租車中采取公車公營的辦法。但是在對現有的出租車個體戶來說，這些存量的部分，在進行“私轉公”的過程中，如何保障司機的權益，一直是改革最大的難點。

2010年12月，湖北省咸寧市將出租車掛靠制改為公車公營， 并擬在十年后收回現有456輛出租車原屬司機或車主的經營權。但由于很多出租車司機認為公車公營“肥了公司、苦了司機”，于是全市出租車司機發起了罷運、上訪、游行，前后持續41天，最終在政府的介入下，該市的出租車才恢復運營。

對于公車公營是否會向全國推廣，《中國新聞周刊》從交通部相關人士獲悉，“出租車行業創建和諧勞動關系”是一個持續兩年的活動，其重點是規范勞動關系，但目前僅僅是啟動階段，尚無詳細計劃對外公布。

如何讓各個利益方都能接受？

盡管具體的操作細節還在研究之中，但交通部的這一改革舉措，亦被外界解讀為“新官上任三把火”。

與出租車的管理模式多樣化相對應的是，在最近十五年，該行業的主管部門亦幾近變更。在上世紀90年代，出租車行業并不存在一個全國性的監管機構，在地方上，有的城市出租車歸公安交警部門管，有的歸工商執法部門管，直到1998年才在當年頒布的《城市出租汽車管理辦法》中，首次明確出租車的主管部門為建設部。到了2008年，國務院實施大部制改革之后，建設部的這一塊職能又移交給交通部，但具體到縣市一級，由于牽涉到政府相關部門職能調整、人員變動等諸多問題，因此，市級層面的“大部制”改革相對延后。一些城市的出租車管理職能，一直要到2011年中，才陸續移交給當地的交通行政部門。

因此，由交通部主導的“全國出租車行業創建和諧勞動關系”的活動，選擇在2012年2月啟動，也在情理之中。當年，建設部也是在正式獲得對出租車行業的監管權的第二年，即1999年底，開始了為期一年的城市出租車清理整頓工作。但是，這次清理整頓僅過了一年，國內又有城市的出租車出現罷運，“部分出租汽車經營單位與駕駛員之間的經濟關系不規范”的問題也沒有得到根本解決。

在長期關注出租車行業的傳知行社會經濟研究所研究員由晨立看來，無論是1999年的那次清理整頓，還是前不久交通部副部長馮正霖在講話中披露的“企業化經營、員工化管理”的改革思路，都不能從根本上解決出租車行業的供需矛盾。“現有的一些措施，只能說是對一線司機的一點安撫”，由晨立告訴《中國新聞周刊》。由晨立所供職的傳知行社會經濟研究所，每年對中國的出租車行業出一個研究報告。他發現：只有增加出租車牌照的數量，開放行政準入，鼓勵行業市場競爭，才能真正解決此一老大難問題。

換言之，出租車管理改革也需要頂層設計：是維持現有的壟斷體制——特許經營、數量管控，還是打破它，引入市場競爭？

在由晨立看來，一個最理想的出租車管理改革方案是，徹底取消出租車業的總量控制和租價管制政策。任何人或公司只要符合質量和安全要求就能進入出租車運營。“但是，實施多年的數量管制政策以及相應的一系列政策，已經在現實中制造出了依傍行政管制政策而生的各種利益集團。”

《中國新聞周刊》在2004年針對北京出租車行業的調查發現，在1996年到2001年期間，因更換“標準承包合同”，司機向壟斷出租車經營權的公司多交了近57億元的承包金。如今，一名普通北京出租車司機，單班每月“份子錢”大約是5500元，雙班需向公司繳納的份子錢是8000元左右。這種通過壟斷出租車經營權所帶來的巨大利潤，無形中將出租車公司變成一個龐大的利益集團。早在90年代末期，北京的出租車數量已經達到6萬多輛，但是十多年過去了，北京的實際居住人口早已經翻番，但是出租車的數量仍然被人為限定在7萬以內，并由此催生了一個數量相當的黑車市場。

“改革的實際困難在于：如何讓各個利益方都能接受？如何讓多年積累起來的供需缺口，不會在一夜之間爆發從而造成市場反彈過猛？”由晨立說。