廣東:社會建設(shè)先行

“到今年7月1日，除了特別規(guī)定和特殊領(lǐng)域，廣東省內(nèi)成立社會組織，可以直接向民政部門申請登記。”一場歷經(jīng)十年謀劃的改革，最顯著的成果被黎建波這樣輕描淡寫地描述出來。

黎建波是廣東省民間組織管理局副局長，幾乎從一開始就親歷并參與這場改革。

在我國，從1989年10月國務(wù)院發(fā)布《社會團(tuán)體登記管理條例》開始，對于社會組織的登記管理一直遵循“雙重管理”制度，社會組織必須找到一個業(yè)務(wù)主管單位并得到支持，才能在民政部門登記。

但要找到一個主管單位絕非易事。廣東省原民政廳廳長楊華維曾舉例說，“廣東省物流行業(yè)協(xié)會，其業(yè)務(wù)涉及到郵政、航空、經(jīng)貿(mào)等多個部門，長期難以確定業(yè)務(wù)主管單位，協(xié)會無法成立。”

“這種體制有它的好處，便于管理，簡單化。不足之處也顯而易見，‘主管’意味著責(zé)任，誰會愿意給一個不熟悉的組織做主管單位？肯定屁股決定腦袋。”談到雙重管理體制時，民政部民間組織管理局副局長李勇毫不掩飾他的觀點(diǎn)。這種體制帶來的后果是，“為了擋住個別壞的，把大量好的組織都擋在外頭。”

然而，人們“自組織的需求并沒有辦法擋住”。廣東省社工委專職副主任劉潤華的解釋是，“人是一種社會性動物，物以類聚人以群分，我們只不過是給他一個組織的形式而已，這個形式就是社會組織。”

市場需要

“改革從2006年開始，但早在2003年就開始醞釀。”背靠單人沙發(fā)，黎建波找尋著十年前的那些記憶，“改革的總體思路是要穩(wěn)妥推進(jìn)，循序漸進(jìn)，先從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始。”

黎建波記得，當(dāng)時的動因是因為有人大代表提交議案，要求制定行業(yè)協(xié)會方面的地方立法。

《中國新聞周刊》獲知，2004年2月廣東省十屆人大二次會議召開期間，二十多位廣東省人大代表提交了《關(guān)于盡快制訂<廣東省行業(yè)協(xié)會條例>的議案》。

領(lǐng)銜的人大代表吳青是一位來自佛山的律師。佛山市是廣東省外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要基地，紡織、家電、家具等多類產(chǎn)品的出口在國際市場上占據(jù)較大的份額。

吳青發(fā)現(xiàn)，“在境外企業(yè)等實(shí)體向境內(nèi)企業(yè)提起反傾銷、反補(bǔ)貼等貿(mào)易壁壘措施時，企業(yè)往往缺乏符合要求的應(yīng)訴人或者提訴人。而根據(jù)國內(nèi)法律法規(guī)設(shè)立的各類行業(yè)協(xié)會是牽頭、組織、協(xié)調(diào)的合適主體。”

然而，當(dāng)時的情況是，省內(nèi)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展滯后于省內(nèi)國際經(jīng)貿(mào)的進(jìn)程。在這種情況下，吳青決定在廣東省人大會議期間提出“制定《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》，促進(jìn)省內(nèi)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的議案”。

出人意料的是，這份議案在第一時間被正式列入廣東省人大的立法案，成為廣東省人大恢復(fù)二十多年的首例。

但從正式列入立法計劃到最終頒布，又經(jīng)歷了三年的時間。盡管對這部地方法規(guī)的必要性有著共識，在具體的起草、審議過程中，卻面臨著各種難題。

時任廣東省人大常委、法制委員會主任委員王旭東的話很有代表性，“制定行業(yè)協(xié)會條例很必要，但這個條例的制定沒有直接上位法作依據(jù)，制定有一定難度。”

一個不容忽視的細(xì)節(jié)是，時任中央政治局委員、中共廣東省委書記張德江對改革給予了支持。張德江曾在1986年到1990年期間擔(dān)任民政部常務(wù)副部長，正是在這個時段，民政部推動了社團(tuán)的發(fā)展進(jìn)程。

李勇對《中國新聞周刊》說，“張德江同志對于發(fā)展社會組織的意義有著深刻的認(rèn)識，正是在他的推動下，廣東率先進(jìn)行改革有了可能。”

同一時間，深圳開始推行一番徹底的改革。

劉潤華向《中國新聞周刊》介紹，他在深圳市民政局當(dāng)局長的8年間，“除了推動傳統(tǒng)的民政業(yè)務(wù)的發(fā)展，我主要是關(guān)注了三件事，社會組織，社區(qū)建設(shè)，社會工作。”

2004年，廣東省行業(yè)協(xié)會條例立法啟動之初，深圳開始成立行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，統(tǒng)一行使行業(yè)協(xié)會業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，行業(yè)協(xié)會的人、財、物與政府部門全面脫鉤。

2006年底組建深圳市民間組織管理局，實(shí)行行業(yè)協(xié)會直接由民政部門登記的管理體制。這是中國最早也最徹底地實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會民間化。

到2008年9月，深圳將工商經(jīng)濟(jì)類、社會福利類、公益慈善類社會組織直接由民政部門登記，為推進(jìn)社會組織民間化作出制度性安排。

回想起改革之初，劉潤華說，“當(dāng)時的改革驚心動魄，很多部門拿出了上面部委的政策、法規(guī)條例來抵制，政府部門不愿意脫鉤，行業(yè)協(xié)會商會也不愿意脫鉤。”

廣東省的改革同樣如此。當(dāng)時的資料顯示，有人就以上位法尚未修改，要求暫緩審議立法草案。

但廣東省委、省政府決心已下。在省人大著手立法之時，廣東省委統(tǒng)戰(zhàn)部也受命同步起草《中共廣東省委省政府關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》（以下簡稱《決定》）。

立法突破

考慮到要破除部門利益的干擾，這部地方法規(guī)從起草的時候就由廣東省人大內(nèi)務(wù)司法委員會和法制委員會負(fù)責(zé)。

“省人大把行業(yè)協(xié)會條例列入立法計劃后，省委高度重視，指示調(diào)研，既包括對國內(nèi)行業(yè)協(xié)會的調(diào)研，也包括到香港等地進(jìn)行調(diào)研。”黎建波回憶，“當(dāng)時的結(jié)論是，要充分適應(yīng)全球化這種趨勢，適應(yīng)加入世貿(mào)組織的需要，加大力度推進(jìn)改革。”

另一方面，征詢國務(wù)院主管部門的意見也成為重要內(nèi)容。

李勇回憶，廣東在起草《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》的時候，曾派一位省人大常委會副主任專門帶隊到京，與民政部民間組織管理局進(jìn)行工作座談。

核心是立法的取向問題。廣東提出行業(yè)協(xié)會“去行政化和去壟斷化”，長期以來，行業(yè)協(xié)會依附于政府部門，被戲稱為“二政府”。

在審議一審草案時，時任廣東省人大常委會主任黃麗滿就說，“必須明確行業(yè)協(xié)會的市場取向、法制取向以及責(zé)任取向問題。”

草案中做了這樣的規(guī)定，“縣級以上人民政府民政部門是行業(yè)協(xié)會的登記管理機(jī)關(guān)，縣級以上人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對行業(yè)協(xié)會的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。”

這實(shí)際上改變了《社會團(tuán)體登記管理條例》“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備”的前置條件。

黎建波是有心人，保存了大量立法過程中的往來文件資料，讓我們得以窺見立法原貌。

比如，一位省人大副主任說，“條例在由控制性管理向培育服務(wù)型管理方面有較大的突破，但還存在著不少舊體制的痕跡。”言下之意是要建立一套嶄新的機(jī)制。

事實(shí)上也是如此。在同步起草的《決定》中，明確提出行業(yè)協(xié)會要實(shí)現(xiàn)“五自四無”，即“自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會務(wù)”，以及“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門和無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職”。

立法過程中，對于“去行政化”，各方面有共識，對“去壟斷化”的看法則有多種意見。

2005年，廣東省蔬菜產(chǎn)業(yè)協(xié)會曾專門給省人大法治委員會提交書面意見，提出“在目前的情況下不應(yīng)搞‘一業(yè)多會’”。理由是，“本來行業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間就有矛盾，如果搞一業(yè)多會，容易造成行業(yè)內(nèi)部互相殘殺，大欺小，弱欺強(qiáng)，不利于整個行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”

他們提出來，“每個行業(yè)只建一個省級協(xié)會，政府應(yīng)該積極去幫助、扶持，讓他發(fā)展壯大，使其成為具有國際影響的協(xié)會。”也因此，他們提出“協(xié)會退出機(jī)制應(yīng)予取消”。

這種觀點(diǎn)在當(dāng)時有一定的市場。有委員提出對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是“有限制地放開”，“全方位地放開容易造成無序競爭”。

另外也有委員提出，應(yīng)當(dāng)考慮“如何防止以政見、地域劃分在同一行業(yè)中成立對立的協(xié)會”。

但總體上，去壟斷化仍是趨勢。時任廣東省人大常委會秘書長林惠俗認(rèn)為，“從發(fā)展方向看，一業(yè)一會是趨勢，單從現(xiàn)實(shí)狀況看，通過立法規(guī)定一業(yè)一會還不成熟。”

還有觀點(diǎn)更干脆：現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會不是多了，而是太少，還是處于初級階段，需要促進(jìn)和發(fā)展。

黎建波很認(rèn)同這個思路，“允許行業(yè)協(xié)會根據(jù)不同的業(yè)態(tài)和生產(chǎn)要素組建，松綁放開，打破了原來鐵板一塊的體制。”

但真正的難題還在于地方立法動輒得咎。原因在于，雙重管理體制來自于上位法，沖突的問題自始至終都存在。

幾次審議中，每次都有人提出如何處理與上位法的問題。廣東省委也注意到這個問題，2005年11月15日，廣東省委辦公廳在給廣東省人大常委會辦公廳的復(fù)函中提出，“草案涉及行業(yè)協(xié)會管理體制改革問題”，建議處理好與上位法的銜接問題。

黎建波說，如果完全遵循上位法，改革就沒有任何意義。

廣東省民政廳立即向民政部作了請示。2005年11月23日，一個星期的時間，民政部復(fù)函來了，“草案中關(guān)于行業(yè)協(xié)會管理體制的規(guī)定，應(yīng)與目前正在修訂的《社會團(tuán)體登記管理條例》相一致”，實(shí)際上是對“直接登記”的明確支持。

整體推進(jìn)

2005年12月2日，《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》在廣東省人大常委會審議通過，使得長期困擾政府改革的一大難題獲得騰挪空間。

廣東省社會創(chuàng)新咨詢委員會委員、華南師范大學(xué)法學(xué)院教授周賢日在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“過去政府行政體制改革一直強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)移，但我們發(fā)現(xiàn)，政府在事實(shí)上越來越龐大了。原因之一是，社會組織太弱，無法承接職能轉(zhuǎn)移。”

廣州市民政局社會工作處處長楊海清認(rèn)為，“政府直接去做社會服務(wù)工作，理論上可以。但有一個前提，社會需求增多，得允許政府無限膨脹。這顯然不現(xiàn)實(shí)。

自《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》頒布后，廣東省經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會組織有了長足發(fā)展。廣東省民政廳副廳長王長勝給《中國新聞周刊》列舉了一組數(shù)據(jù)，“這幾年，廣東登記的社會組織數(shù)量年均增長10%以上，其中非公募基金會和異地商會年均增長率分別為20%和25%。”

只要一對比就能知道這組數(shù)字的意義。全國范圍的數(shù)字是，“社會組織的登記率，每年凈增長一直維持在2%到3%。”李勇說，在上世紀(jì)90年代末的幾年還出現(xiàn)過負(fù)增長。

社會組織的發(fā)展使得行政體制改革與政府職能轉(zhuǎn)移有了可能。到2008年9月，廣東省出臺《關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》，明確要求政府各部門將社會組織能夠承擔(dān)的三大類17項職能轉(zhuǎn)移出去。

廣東省財政廳政法處副處長李廣文表示，“2011年以來在原有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定了《廣東省政府向社會組織購買服務(wù)辦法》，這個辦法目前正在按程序報省政府批準(zhǔn)。”

李廣文還介紹，“省財政今年在預(yù)算里拿出一筆資金，制定相關(guān)的辦法，準(zhǔn)備采取競爭性的方式，對符合一定條件的非營利性組織將給予一定的補(bǔ)助，提高他們的公共服務(wù)能力。同時我們要求各級財政部門也應(yīng)該參照省一級的規(guī)定，設(shè)立相應(yīng)的專項資金。”

但廣東并未止步于此。2011年，廣東省委十屆九次全會專題研究社會建設(shè)問題，并以省委省政府的名義頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定》，此時，廣東要做的已經(jīng)不僅僅是行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

2011年下半年，廣東省在大部制改革大量裁撤部門之后，在省市縣三級自上而下建立社工委，專司社會建設(shè)工作。在一份報給省委、省政府《關(guān)于以行業(yè)協(xié)會商會為突破口深化社會組織體制改革的建議》中提出“清除行業(yè)協(xié)會商會體制中的計劃經(jīng)濟(jì)印記”“建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行業(yè)協(xié)會商會治理機(jī)制”以及“構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會治理結(jié)構(gòu)”。

建議提出“行業(yè)協(xié)會商會體制中計劃經(jīng)濟(jì)的印記主要是‘行政化’和‘壟斷化’”，而治理機(jī)制上提出“重新構(gòu)建政府的監(jiān)管體系”，“完善行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)部治理”，并提出啟動《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》的修訂工作，鞏固改革成果。

在社會治理結(jié)構(gòu)中，提出“擴(kuò)大社會組織體制改革的范圍”，“激活社會的‘自組織’功能”并把“社會組織打造成為新的社會治理主體”。

與建議配套的《深化社會組織體制改革工作方案》中則提出要嚴(yán)格按照“五自四無”標(biāo)準(zhǔn)，對全省行業(yè)協(xié)會商會進(jìn)行普查……確保“去行政化”目標(biāo)落到實(shí)處。

工作方案中還提出，要“強(qiáng)力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移”，到2012年6月底前出臺省級第一批政府職能轉(zhuǎn)移目錄，“使社會組織成為公共服務(wù)的重要提供者”。

包括就業(yè)、收入分配調(diào)節(jié)、新興城市社區(qū)建設(shè)、增強(qiáng)城鄉(xiāng)基層群眾自治活力、完善社會志愿服務(wù)體系、發(fā)展社會主義民主政治、加快社會建設(shè)領(lǐng)域立法進(jìn)程等80項具體任務(wù)則被細(xì)分到各個具體部門負(fù)責(zé)。并由省委組織部等領(lǐng)銜負(fù)責(zé)完善社會建設(shè)工作考核評價指標(biāo)體系，提出“把社會建設(shè)工作實(shí)績作為各級領(lǐng)導(dǎo)班子考核和干部選拔任用的重要依據(jù)”。

近日，廣東省委、省政府又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》，全面推進(jìn)社會組織改革發(fā)展，提出了更加具體政策措施，7月1日起，除法律規(guī)定外，全面“松綁”，實(shí)行社會組織直接到民政部門登記。

如此種種，按照劉潤華的說法，“廣東社會建設(shè)的最終目標(biāo)是建立一個完善的社會”。