社會建設的多重困境

廣東省社工委專職副主任劉潤華最近帶隊對全省23個社會創新觀察項目進行內部調研。《中國新聞周刊》被允許以“自己人”的身份跟隨。

在接受《中國新聞周刊》專訪時，劉潤華比照三十年前那場偉大的改革，描述社會建設的路徑，“經濟建設以政企分開為切入點，厘清政府和市場的關系，以培育成熟的市場經濟為目標。而社會建設是以推進政社分開為抓手，理清政府跟社會以及政府跟社會組織的關系，目的是構建一個成熟的社會。”

這場改革的主導者中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋在兩個月前的一次講話中說，“當前最考驗我們執政能力的，可能不是經濟問題，而是社會問題”。

“行政化”困擾

在廣州，越秀區建設街家庭綜合服務中心是調研行程的重要一站。廣州市申報的項目之一是越秀區“城市社區治理”，這個項目的目標之一是“加強社區居委建設，促進社區管理從行政化向自治化轉變”。

在中國的政權構架中，居民委員會與村民委員會的自治有著極為特殊的地位，在現行憲法中有明確的依據，又分別制定法律給予具體規定。不過，在過去三十年極為特殊的轉型過程中，大量的管理職能往下轉移，行政化傾向越發嚴重。

全國人大代表、深圳南嶺村社區黨委書記張育標說自己所在的社區居委會竟然掛了43個牌子。

為此，他專門在兩會期間找到省委書記汪洋，并得到認真對待。汪洋認為，這是一個長期問題，希望社工委研究怎樣解決。

這個文件隨后轉給社工委。調研過程中，劉潤華始終在講，“如果行政化的問題不解決，社區自治、社會組織就沒有生存空間?！?/p>

廣東省有意在部分地級市開展城區基層管理扁平化改革，整合街道和社區資源。

雖然沒有南嶺村社區那樣極端，建設街街道辦事處顯然也面臨著這樣的困境。黨委書記溫斌毫不掩飾自己的想法，“去行政化是必要的，但短期落實卻不現實，上面各個部門的工作都要依靠街道和社區去做，對我們都有考核。”溫斌介紹，考核來自各個部門，考核周期短則一個星期，最長的也是以月為單位，建設街街道不到40名工作人員光是做報表、評估考核就要耗費大量時間。

越秀區區委副書記、區社工委主任劉梅也感慨，“去行政化首先應當砍掉一半各部門對社區的層層考核?！?/p>

回歸“自治”

溫斌甚至認為現在的困境是行政編制不夠，大量的工作沒人干。他的建議并未得到支持。劉潤華說，“政府層級這么多，在過去通訊不便的情況下有合理性，但現在文件可以直接從省委傳達到基層，這么多層級是否還有必要？”

街道辦事處的工作人員告訴劉潤華，為了便民，在街道辦下面的九個居委會分別設有九個社區工作站。劉潤華感覺難以理解，“這么小的面積如果將九個社區服務站合并為一個，會給居民帶來不便嗎？”

劉潤華向座談會現場參與者發問：“香港700萬人的國際化大都市，只有一級政府。在面積只有0.9平方公里的建設街社區為何做不到呢？”在他看來，這種狀況已經到了不能不改的地步。

“這些工作本來是政府要做的，但是現在都層層布置到社區，政府部門從被評議對象轉換為高高在上的檢查者，角色顛倒了，這怎么能行呢？”

劉潤華決心在這個問題上講得更為透徹些。他說，“香港能做到，我們做不到，哪一個層級都不能動，說明我們用的還是原來的管理模式?！?/p>

在惠州市惠城區東湖社區工作站的調研中，劉潤華看到社區工作站站長與居委會主任為同一人，當地官員介紹，在之前還包括黨支部書記，三個職務由同一人擔任，這樣便于開展工作，因為現任黨支部書記年齡大了才分開。

“如果上面任命的黨支部書記和工作站站長沒有選上居委會主任怎么辦？”劉潤華的突然發問問住了陪同調研的惠城區區委副書記、社工委主任梁冠兵。

劉潤華提高了聲音，又問了一遍。梁反應過來，“那就依據《居民自治法》支持居委會開展工作。”

劉潤華對回答感到滿意。但這并不能掩蓋他對這個問題的思考，他對《中國新聞周刊》說，“上級部門更愿意由他們培養和信任的人員擔任社區負責人，毫無疑問這樣管理起來方便。”他也認為，“是否一肩挑是次要的，隸屬于哪個部門才是重要的，工作的定位會不一樣。行政事務屬于街道，就不應放在社區，有些規模較小或距離街道辦較近的社區可以不設工作站。”

劉潤華更為擔憂的是行政化已經成為一種思維習慣和依賴，“布置下去，自己去檢查工作，當然做起來舒服。”

看得出惠州市委常委、政法委書記李達文非常愛惜下屬。他笑著說，“層層開會傳達確實有點問題，可是不開會傳達下面，怎么傳達呢？”

“改革很多東西都是頂層設計方面的，但基層的工作還需要開展。上面千條線，下面一根針，沒辦法不這樣做。”末了，李達文不忘對社區的工作表示肯定。

當然，劉潤華不希望撤銷街道辦，但希望社會創新觀察項目能“研究不同層級之間的分工，實現職能錯位”。在他看來，正是這種問題普遍存在又有難度的領域，社會創新觀察項目才顯示其價值，“如果靠增加行政編制，加強行政力量，還要創新什么呢？”

廣州市在申報觀察項目之時實際上也有這種考慮，他們提出，“全面梳理社區居委會工作，劃分為政務協助、居民自治、可轉介服務三大類型?！?/p>

在越秀區北京街鹽運西社區，這三大類型中其中的34項歸位街道各中心，11項轉介社會工作機構承接，理清后居委會工作為91項。如能夠落實，職能錯位有可能突破。

第三方機制

維穩工作在社會建設的背景下也面臨著創新。

惠州市惠城區水口街道綜治信訪維穩中心，是惠州市申報的“加強基層基礎工作，筑牢社會穩定‘第一道防線’”社會創新觀察項目建設的典型。

“‘水口崽’在我們這里，大家都知道什么意思。”李達文在座談會上笑著說。

作為穩定工作第一責任人，李達文甘苦自知。以水口為例，該街道地處城鄉結合部，總人口15.6萬中就有10.2萬外來人口，一度治安狀況不佳，而尤以水口人最為好斗，“水口崽”在惠州一度成了“團伙”“蠻”的代名詞。

李達文說，幾年前的惠州，水口這個地方刑事案件多，犯罪嫌疑人一進村就抓不住了。更令人詫異的是，“警察也不敢進村。”李達文的說法引來大笑。

經過嚴厲整頓之后，水口成了投資熱土。在主事者李達文看來，這是實實在在的成績。

除了動用警力整治之外，據維穩中心的負責人介紹，過去綜治信訪只有8人，現在抽調了65名業務能力強、綜合素質較高的干部作為中心專職人員，實現政法委、綜治、信訪、司法、勞動等部門合署辦公，打破了部門各自為政的狀況。

維穩中心的人說，這種做法非常有效，僅在2011年當年，五大片區和工作站共排查各類矛盾糾紛198宗，成功調處185宗。

劉潤華提出的問題是，“在調處矛盾過程中，是否考慮過引入獨立第三方機制？”

“我們在研究一種機制的時候，總是自覺不自覺地把行政性的東西放在里面?！眲櫲A對這種計劃經濟行政權力覆蓋一切的做法很敏感，他用醫患關系的處理舉例，“醫患關系中醫學會也是第三方，可是這個學會官方色彩比較濃，有時老百姓不相信，矛盾就處理不好?！?/p>

發展帶來的問題

基層有一套固有的邏輯，盡管高層有著果斷的決心，然而長久形成的體制積重難返，要改變固有邏輯背后的思維非常艱難。有人把劉潤華比作“傳教士”，不停地從觀念上與基層互動。

難處包括，雖然省市縣三級社工委建立起來，由于編制的限制，到縣一級社工委僅有兩到三個編制，大多內設一兩個部門。即便在廣東省社工委，目前也只有18個編制，分設三個處，沒有專門的辦公室負責行政與后勤保障事務。

由于編制的缺乏，不少社工委與政法委合署辦公，“一個機構、兩塊牌子”。比如在惠州市，七個縣區僅有大亞灣區的社工委獨立設置。

在現有體制下，獨立設置固然有好處，然而也有基層社工委工作人員告訴記者，“與政法委合署辦公權威性強一些，開展工作協調起來更方便?！?/p>

劉潤華擔心的還不是編制少，而是怕僅有的兩三個編制在合署辦公中，被當成了政法委的一個具體辦事機構，協調去做其他工作。

廣東省委高層深知合署辦公可能帶來的問題，在今年2月17日的廣東省社會工作會議上，廣東省委副書記朱明國曾明確要求，合署辦公的機構，要保持社工委的相對獨立性。

劉潤華具體談到與省委政法委的關系，“基本上所有的事都是社工委自己決策，干部選用等方面，是溝通的關系?！?/p>

更難的是，對于社工委的具體職能是什么并不清楚。一名基層社工委專職副主任說，“去開展工作的時候，雖然其他部門配合，及時送來材料，可人家私底下還是會覺得莫名其妙。這個機構到底是做什么的？”

廣州市社區服務中心主任鄧世獻認為，“目前最大的問題是，政府不知道要購買什么服務，這些服務具體是什么樣的，對購買服務的評價標準體系還不清晰?！?/p>

廣州市政府在這方面率先做了探索。市政府法制辦主任吳明場告訴《中國新聞周刊》，“由于廣州市先于廣東省推行政府購買服務改革，市法制辦優先進行了政府購買公共服務方面的立法?！?/p>

在《廣州市法律援助實施辦法》中簡化了法律援助申請手續，確定了法律援助層級受理制度，并將這一政府公共服務行為通過政府購買方式委托給律所實施。

廣東省社會工作師協會秘書長李敏蘭提出的問題是，“現在政府加大了購買服務的力度，目前普遍的做法是招投標。招投標的特點是價低者得，但好的服務可能需要的經費就是多，那是要購買好的服務還是差的服務？”

草根社會組織如何被吸納進政府購買服務中來也被提出來。廣州市金絲帶特殊兒童家長互助中心負責人黃某告訴《中國新聞周刊》，政府購買服務現在還限于轉移職能的領域，像他們這樣同為社會提供服務的組織卻沒有辦法得到資助。

前身為廣州市癌癥患兒家長會的金絲帶在過去六年探訪癌癥兒童超過400次，開展了家長們的互助與精神支持、護理知識交流，使得癌癥對兒童及其家庭造成的痛苦和傷害大為減小。

但六年來，他們依靠的仍然是持之以恒的互助精神以及為數不多的捐款，而他們個人參加活動甚至連交通費用都無法報銷。

政府購買服務帶來的大額財政支出，監管也成為緊迫的問題。廣州市民政局社會工作處處長楊海清告訴《中國新聞周刊》，“在2012年，廣州市家庭綜合服務中心一項支出達到2.8億元?！?/p>

符合條件的社會組織都可以競標，但怎么花費顯然不能只是依靠覺悟。記者曾私下探訪某家庭綜合服務中心，情形并不如介紹的樂觀，該中心一名大學畢業不到兩年的負責人對《中國新聞周刊》說，自己承擔管理責任，對社區情況并不熟悉。其他工作人員的工作時間則更短，他們自己也承認，如何被居民承認是個難題。

受訪社區居民表示中心建立已經有一段時間，但并未感覺到有任何變化。巨額投入怎樣才能受惠于民，仍是緊要問題。

楊海清也坦承，“政府花錢了，但老百姓不去，因為服務太簡單。檢查評估的時候，可能就組織一些人去被服務?！?/p>