雙重管理的優(yōu)勢(shì)已用盡

“三個(gè)條例仍在修訂中。”

見(jiàn)到民政部民間組織管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民間組織管理局）副局長(zhǎng)李勇，問(wèn)及《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在國(guó)務(wù)院法制辦的修訂進(jìn)展時(shí)，坐在轉(zhuǎn)椅上的他，回頭看了看電腦，語(yǔ)氣有點(diǎn)無(wú)奈。

李勇說(shuō)，去年3月，民政部便將《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三個(gè)條例”）的修訂草案上報(bào)至國(guó)務(wù)院法制辦，此后一直未提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。

3月19日，第十三次全國(guó)民政工作會(huì)議在北京舉行。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在講話(huà)中明確提出“要加快社會(huì)組織登記管理體制的改革，簡(jiǎn)化登記管理的程序，對(duì)一些社會(huì)組織采取直接登記的形式”。3月22日，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院的學(xué)術(shù)沙龍上，民間組織管理局局長(zhǎng)孫偉林談到溫家寶總理的表態(tài)時(shí)說(shuō)，“一個(gè)大國(guó)總理能夠講到這個(gè)程度，要求得這么清晰，還要怎么到位呢？”

孫、李兩位局長(zhǎng)認(rèn)為，推動(dòng)社會(huì)組織改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。但國(guó)務(wù)院法制辦一位不愿具名的官員向《中國(guó)新聞周刊》表示，如無(wú)特殊情況，“三個(gè)條例”在2012年無(wú)望出臺(tái)。

雙重管理體制已經(jīng)過(guò)時(shí)

修法核心是建立“直接登記”新體制，徹底改變過(guò)去那種備受詬病的“雙重管理體制”。

1989年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，要求“申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備”。

這一思路在1998年重新修改的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》被沿用至今。孫偉林認(rèn)為，“這種管理體制的好處是，它保證了社會(huì)組織在政治上都是可靠的。”

1950年，政務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，依法取締各種反動(dòng)社團(tuán)。據(jù)民政部原社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位登記管理司司長(zhǎng)吳忠澤的統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)50年代初，全國(guó)性社團(tuán)只有44個(gè)。60年代也不到100個(gè)，地方性社團(tuán)為6000個(gè)左右。

“文革”期間，社會(huì)團(tuán)體登記管理工作徹底陷入癱瘓。

到上世紀(jì)80年代，盡管在改革開(kāi)放后，逐漸多元化的社會(huì)有了孕育各類(lèi)社會(huì)組織的需求，但李勇認(rèn)為，政治上可靠仍然是社會(huì)組織管理體制得以建立的重要原因。

到1989年，全國(guó)性社團(tuán)劇增至1600個(gè)，地方性社團(tuán)達(dá)到二十多萬(wàn)個(gè)，可見(jiàn)雙重管理體制在當(dāng)時(shí)所激發(fā)出來(lái)的活力。然而，隨著時(shí)間的推移，這種體制的弊病也越來(lái)越凸顯出來(lái)。

“主管部門(mén)把關(guān)本身就意味著承擔(dān)責(zé)任，要是不熟悉社團(tuán)的負(fù)責(zé)人，很多業(yè)務(wù)主管單位是不愿意承擔(dān)管理責(zé)任的。”李勇認(rèn)為，帶來(lái)的結(jié)果是，“這個(gè)體制原意是擋住政治上不可靠的社會(huì)組織，帶來(lái)的副作用卻是，把不該擋的全擋住了。”

能夠找到主管單位的更多是各個(gè)政府部門(mén)的“自己人”。孫偉林說(shuō)，“相當(dāng)一部分社會(huì)組織都有濃厚的官方色彩，利用業(yè)務(wù)主管單位的權(quán)威開(kāi)展工作。”

找不到主管單位的社會(huì)組織則私下活動(dòng)，造成的后果是，大量社會(huì)組織游離在監(jiān)管之外。

李勇給了《中國(guó)新聞周刊》一組數(shù)據(jù)，“目前在民政部登記的各類(lèi)社會(huì)組織將近46萬(wàn)家，據(jù)我們的保守估計(jì)，大概還有這么多的社會(huì)組織沒(méi)有登記進(jìn)來(lái)。”

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名多年來(lái)一直研究中國(guó)社會(huì)組織，他的數(shù)據(jù)更驚人，“我們自己長(zhǎng)期的觀察是，沒(méi)有登記的應(yīng)該在300萬(wàn)到400萬(wàn)家。”

王名認(rèn)為，“因?yàn)楹芏嗌鐣?huì)組織沒(méi)有登記，誰(shuí)也搞不清準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。但不管是哪一組數(shù)據(jù)，都說(shuō)明有相當(dāng)一部分社會(huì)組織沒(méi)有登記注冊(cè)，這些社會(huì)組織僅僅因?yàn)橐粋€(gè)主管單位的問(wèn)題就無(wú)法獲得合法身份。”

在那次沙龍上，李勇說(shuō)，“我很遺憾地告訴大家，我國(guó)社會(huì)組織的登記率，近幾年每年凈增長(zhǎng)僅僅維持在2%到3%。”這樣一來(lái)，原為保證社會(huì)組織政治上可靠的雙重管理體制，卻使得更多的社會(huì)組織處于監(jiān)管真空狀態(tài)。

李勇斷言，“雙重管理體制的作用已經(jīng)發(fā)揮到了盡頭，所有的優(yōu)勢(shì)都已經(jīng)告一段落，面對(duì)新情況、新問(wèn)題必須要進(jìn)行改革。”

不用擔(dān)心社會(huì)組織反政府

到了2000年后，尤其是中國(guó)加入WTO，民間成立社會(huì)組織的需求一下子膨脹。廣東的探索給了全國(guó)改革一劑強(qiáng)心針。

“我們?cè)僭趺囱芯俊⒃O(shè)想，都沒(méi)有說(shuō)服力。廣東進(jìn)行探索后，就有了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。”談到這里，李勇的情緒激動(dòng)起來(lái)。

孫偉林告訴《中國(guó)新聞周刊》，“我們當(dāng)時(shí)想推進(jìn)改革，但在全國(guó)范圍內(nèi)做起來(lái)比較難，正好廣東出臺(tái)地方立法先走一步，我們當(dāng)然非常支持。”

2008年民政部第一次派出專(zhuān)門(mén)調(diào)研組去廣東，“這個(gè)調(diào)研很重要，我們真正發(fā)現(xiàn)改革是可行的。”

對(duì)于民間組織管理局來(lái)說(shuō)，他們最關(guān)心的是，放寬社會(huì)組織登記門(mén)檻，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)有人擔(dān)心的社會(huì)組織跟政府作對(duì)的情況。

孫偉林說(shuō)，當(dāng)時(shí)民間組織管理局一直在觀察，風(fēng)險(xiǎn)到底有多大。他們驚喜地發(fā)現(xiàn)，“廣東的改革步子很大，但社會(huì)組織與政府唱對(duì)臺(tái)戲的情況并沒(méi)有出現(xiàn)。”

李勇的解釋是，絕大多數(shù)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人都有責(zé)任感，是社會(huì)精英，更加強(qiáng)調(diào)溝通而不是對(duì)抗。另一個(gè)原因是，他們?cè)敢獾怯洠捅砻髟敢饨邮芊杀O(jiān)管，也就有了內(nèi)部治理，對(duì)自身的行為有約束力。

2009年7月，民政部與廣東省簽訂“部省合作協(xié)議”，其中推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展被列為第一項(xiàng)。迄今為止，民政部已和17個(gè)省份簽訂了合作協(xié)議。北京、天津、浙江等省市已先后探索雙重管理體制改革，實(shí)行部分社會(huì)組織的直接登記。

2010年，民政部就將首次社會(huì)組織改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)放到廣東舉辦。李勇說(shuō)，“這次會(huì)議非常重要，各地充分交流，堅(jiān)定了信心，形成了改革的合力。”

“可以說(shuō)，通過(guò)廣東的探索來(lái)看，當(dāng)時(shí)擔(dān)心的情況并沒(méi)有出現(xiàn)，新的體制已經(jīng)建立。”孫偉林語(yǔ)氣非常肯定。

到2011年，國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中，首次設(shè)專(zhuān)章闡述“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”的改革思路，明確了“20字方針”：統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管。

千呼萬(wàn)喚不出來(lái)

盡管如此，真正要推進(jìn)改革卻并不容易。

“千呼萬(wàn)喚就是不出來(lái)，十年磨一劍就是不出來(lái)，百萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織期待它就是不出來(lái)。”對(duì)改革的迫切心情，李勇絲毫也不掩飾。

“三個(gè)條例”草案修改完之后，民政部曾在中央與地方廣泛征求意見(jiàn)。“征求了五六十個(gè)部門(mén)和地方政府的意見(jiàn)，實(shí)際上大多數(shù)都同意這個(gè)改革思路。”孫偉林說(shuō)。

但“三個(gè)條例”遲遲不能出臺(tái)，李勇認(rèn)為，實(shí)際上仍然受困于一種根深蒂固的偏見(jiàn)，現(xiàn)在有人對(duì)社會(huì)組織的理解好像就是與政府作對(duì)，“社會(huì)組織是一把‘雙刃劍’。最重要的是要研究和探索如何發(fā)揮這類(lèi)組織的積極作用，而抑制其消極作用。其實(shí)，社會(huì)組織可以幫助政府部門(mén)做很多工作，不能只看到一些主觀上擔(dān)心的東西，對(duì)這些積極作用卻視而不見(jiàn)。”

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2010年，全國(guó)社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員達(dá)540萬(wàn)人，兼職工作人員500多萬(wàn)人，還有注冊(cè)的各類(lèi)志愿者2500多萬(wàn)人。僅解決就業(yè)一項(xiàng)，社會(huì)組織的作用就不容小覷。

要說(shuō)作用，最顯而易見(jiàn)的恐怕還是公益慈善。社會(huì)組織每年募集資金100多億元用以減貧濟(jì)困、救災(zāi)防災(zāi)等；興辦民辦幼兒園8.3萬(wàn)個(gè)、占全國(guó)總數(shù)的62％，民辦高校640所、在校學(xué)生占全國(guó)高校在校學(xué)生總數(shù)的19.4％。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，李勇有自己的理解。2007年10月至11月，李勇隨國(guó)家行政學(xué)院第13期廳局級(jí)公務(wù)員進(jìn)修班，赴美國(guó)紐約州錫拉丘茲大學(xué)馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院學(xué)習(xí)。

這次學(xué)習(xí)給他留下深刻印象。從美國(guó)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)各種各樣社會(huì)組織中，李勇發(fā)現(xiàn)它們有一些共同的特點(diǎn)，比如組織性、自愿性、自治性、非政府、非營(yíng)利、非政治。

美國(guó)稅法要求，作為非營(yíng)利組織，他們不能從事任何政治活動(dòng)，不得參與競(jìng)選，即不支持或反對(duì)任何公共職位候選人。

只要違反法律，免稅資格和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資助就可能被取消，那這個(gè)組織就可能死掉，這樣的法律規(guī)定對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)是很有約束力的。

在李勇看來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展與監(jiān)管的方式，可以讓登記管理機(jī)關(guān)在前面工作，統(tǒng)一起來(lái)，相關(guān)政府部門(mén)加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，同時(shí)加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。

李勇解釋說(shuō)，即便是直接登記，按照“20字方針”，也不是所有的申請(qǐng)都會(huì)獲得批準(zhǔn)，申請(qǐng)者要依法依規(guī)申請(qǐng)，登記管理機(jī)關(guān)要依法依規(guī)審批。違法違規(guī)的申請(qǐng)肯定不會(huì)得到批準(zhǔn)。

實(shí)際上，民政部早就做好了改革之后如何監(jiān)管的準(zhǔn)備。20多個(gè)配套政策草案早已制訂出來(lái)，但由于“三個(gè)條例”遲遲未能修改，這些配套措施職能也無(wú)法發(fā)布。

對(duì)于阻力，有官員私下說(shuō)：“改革無(wú)疑也給各個(gè)部門(mén)提出挑戰(zhàn)，以前都是‘自己’人才被允許登記，放開(kāi)后只要通過(guò)登記的社會(huì)組織，和哪個(gè)部門(mén)職能相關(guān)，他就要監(jiān)管，這個(gè)責(zé)任自然大了很多。別說(shuō)愿不愿意，他可能現(xiàn)在連這個(gè)編制、人員都沒(méi)有。”