檢察機關(guān)“行政執(zhí)法”監(jiān)督職能的證成與建構(gòu)

目前，“依法治國”、“建設(shè)社會主義法治國家”已經(jīng)成為我國的一項治國方略。同時，伴隨著2004年3月國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的發(fā)布，中國的“法治政府”建設(shè)有了具體的“時間表”。法治政府的實現(xiàn)，從根本上取決于行政機關(guān)要切實做到依法行政。遵循行政法治的要求。行政執(zhí)法行為的規(guī)范化、法制化和理性化，需要建立健全中國的行政執(zhí)法監(jiān)督機制。然而。由于檢察機關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督機制中的缺位，現(xiàn)實中“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”、“違法不究”、“濫用職權(quán)”、“暴力執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”等現(xiàn)象屢見不鮮。筆者以為，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)并強化檢察機關(guān)對行政機關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督職能，這是實現(xiàn)行依法行政和行政法治的必由之路。只有充分發(fā)揮檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督作用，才能有效地緩解和消弭在行政執(zhí)法過程中由于權(quán)力“異化”而導(dǎo)致的“官民”矛盾和糾紛，最終有利于我國行政法治的實現(xiàn)和法治政府建設(shè)目標(biāo)的達(dá)致。

一、檢察機關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督機制中監(jiān)督職能之缺位

一般而言，所謂“行政執(zhí)法監(jiān)督。是指負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的國家機關(guān)及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾對于行政執(zhí)法主體實施的行政執(zhí)法行為，是否符合行政法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察和督促并對違法行為予以糾正的活動?！睆谋O(jiān)督主體上看，它不僅包括國家機關(guān)，還包括有監(jiān)督權(quán)的媒體以及社會公眾。由此可見。行政執(zhí)法監(jiān)督體系是一個十分復(fù)雜的監(jiān)督體系。

中國目前的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，看似已經(jīng)十分完善，但如果從實踐當(dāng)中其對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督效果來看，則會是另外一種答案。事實上，雖然行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為既有內(nèi)部監(jiān)督(行政機關(guān)的監(jiān)督)。也有外部監(jiān)督(國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)以及有監(jiān)督權(quán)的媒體、社會公眾)。但這些監(jiān)督方式都存在著一定的問題和不足，在現(xiàn)實當(dāng)中發(fā)揮的作用極其有限，無法切實而有效地對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)控。

在目前中國的行政執(zhí)法監(jiān)督機制中，由于內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都無法取得應(yīng)有的監(jiān)督效果，而檢察機關(guān)又對行政執(zhí)法行為無法實施檢察監(jiān)督，致使行政違法行為“泛濫”。

二、檢察機關(guān)對“行政執(zhí)法”之監(jiān)督：以俄羅斯為例

在當(dāng)今世界上，由于檢察機關(guān)在憲政體制中的地位、性質(zhì)、功能和任務(wù)等方面的不同。各國檢察機關(guān)的具體職能也有重大差別。在蘇聯(lián)社會主義時期，其檢察制度是在列寧關(guān)于法律監(jiān)督思想的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)被賦予廣泛的檢察職能，其中就包括對行政機關(guān)執(zhí)行法律情況的監(jiān)督。這是檢察機關(guān)檢察監(jiān)督的一個獨立領(lǐng)域，與檢察監(jiān)督的其他專門化的領(lǐng)域相區(qū)別，該領(lǐng)域在傳統(tǒng)上被稱為“一般監(jiān)督”。它旨在對行政機關(guān)的執(zhí)法行為是否合法實施監(jiān)督。對于不合法的行為，檢察機關(guān)(檢察長)可以通過各種監(jiān)督手段直接向行政機關(guān)或其上級機關(guān)提出異議(或抗議)，并要求予以糾正。通過這種檢察監(jiān)督方式，大量在行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的矛盾和糾紛能夠得到及時的發(fā)現(xiàn)、糾正和消除。同時，檢察機關(guān)得這種檢察監(jiān)督作用，也緩解了法院系統(tǒng)解決糾紛的負(fù)擔(dān)，使許多矛盾和糾紛不至于都流向司法審判，有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

在俄羅斯檢察制度的發(fā)展史上，自1922年5月28日蘇維埃俄國根據(jù)《俄羅斯社會主義聯(lián)邦蘇維埃共和國檢察機關(guān)條例》建立檢察機關(guān)以來。“一般監(jiān)督”一直都是蘇聯(lián)檢察機關(guān)最主要的檢察職能。1991年底，東歐劇變、蘇聯(lián)解體，俄羅斯獨立。1991年11月5日，俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國最高蘇維埃通過了《關(guān)于組建俄羅斯聯(lián)邦統(tǒng)一檢察機關(guān)體系的決議》。1992年1月17日，俄羅斯聯(lián)邦最高蘇維埃通過了《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》，繼續(xù)保留規(guī)定了檢察機關(guān)的一般監(jiān)督職能。根據(jù)現(xiàn)行《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》…的規(guī)定。檢察機關(guān)一般監(jiān)督的對象包括：各聯(lián)邦部、國家委員會、局和其他聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，俄羅斯聯(lián)邦主體代表權(quán)力機關(guān)(立法權(quán)力機關(guān))和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)，地方自治機關(guān)，軍事管理機關(guān)，監(jiān)督機關(guān)以及上述機關(guān)的公職人員，商業(yè)組織和非商業(yè)組織的管理機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法和執(zhí)行俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)現(xiàn)行法律的情況。另外，以上所羅列機關(guān)及其公職人員頒布的法律文件是否符合法律，也是監(jiān)督的對象。

通過實施“一般監(jiān)督”這種方式，俄羅斯檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)控，有效地預(yù)防和消除了在行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的矛盾和糾紛，穩(wěn)定了國家的社會生活和法治秩序。正如俄羅斯現(xiàn)任聯(lián)邦總檢察院檢察長Ю·Я·恰依卡在其就職演說中所指出的那樣，“俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)是國家機構(gòu)中極其重要的機關(guān)之一。它已經(jīng)不只一次地證明了自身的合理性、必要性和廣泛需求性”，在國家政治生活中發(fā)揮著極其重要的作用。俄羅斯檢察機關(guān)的一般監(jiān)督，“最明確地體現(xiàn)了由各級檢察長實施的俄羅斯聯(lián)邦檢察監(jiān)督的實質(zhì)和使命”，通過實施一般監(jiān)督，“俄羅斯檢察機關(guān)保障作為法治國家規(guī)范基礎(chǔ)的法律至高無上、保護(hù)個人的權(quán)利和自由、捍衛(wèi)社會和國家利益的活動，得到直接地表現(xiàn)”。

三、檢察機關(guān)“行政執(zhí)法”監(jiān)督職能之證成

考察俄羅斯的檢察監(jiān)督(一般監(jiān)督)，對我國具有重要的啟示意義。眾所周知，在二十世紀(jì)中葉，伴隨著新中國的誕生，中國的檢察制度是根據(jù)人民民主專政的理論和列寧關(guān)于社會主義檢查制度的思想，在參照蘇聯(lián)社會主義檢察制度建設(shè)的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，并結(jié)合中國的實際情況而建立起來的。m由于是在參照蘇聯(lián)社會主義檢察制度的基礎(chǔ)上建立起來的，當(dāng)時中國的檢察機關(guān)也具有與蘇聯(lián)檢察機關(guān)相類似的“一般監(jiān)督”職能。

在建國之初，1954年《憲法》第81條規(guī)定，“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)?！?978年《憲法》沿用了這一表述方式，其關(guān)于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的對象與1954年憲法的規(guī)定基本相同。很明顯，受蘇聯(lián)檢察制度的影響，我國檢察機關(guān)設(shè)立之初也承認(rèn)檢察機關(guān)的“一般監(jiān)督”。只是到隨后1979年《人民檢察院組織法》的頒行才改變了1954年《憲法》以來關(guān)于檢察機關(guān)法律監(jiān)督對象的規(guī)定。1982年《憲法》沒有直接規(guī)定檢察機關(guān)的組織和權(quán)限，僅僅指出“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”。從中看不出法律監(jiān)督的對象。而《人民檢察院組織法》則主要規(guī)定了由檢察機關(guān)施行監(jiān)督的法律監(jiān)督客體。即各種違法犯罪行為，只是部分地規(guī)定了法律監(jiān)督的對象(主要包括：公安機關(guān)、人民法院、監(jiān)獄、看守所、勞改隊)，其他方面的監(jiān)督對象則沒有明確規(guī)定，需從相應(yīng)的違法犯罪行為中加以分析和推測。正是由于這種立法上的不完善、缺少相應(yīng)的明確法律依據(jù)，檢察機關(guān)在實踐當(dāng)中無法對行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督(“一般監(jiān)督”)，不能及時而有效地發(fā)現(xiàn)、糾正和消除行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中的違法行為，致使大量的“官民”矛盾和糾紛層出不窮。

其實，我國現(xiàn)行《憲法》第129條已經(jīng)明確了檢察機關(guān)在我國憲政體制中的地位，即“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。而“從《憲法》原意來看，《憲法》修改者是有意將法律監(jiān)督權(quán)明確授予人民檢察院，并與其他監(jiān)督權(quán)予以嚴(yán)格區(qū)別”。這種“法律監(jiān)督機關(guān)”的憲政地位，也決定了如果檢察機關(guān)不能對行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，那將是一個巨大的缺憾和不足。相反，《憲法》關(guān)于檢察機關(guān)“法律監(jiān)督機關(guān)”的規(guī)定，自然而言地包含了檢察機關(guān)對行政機關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督的邏輯要求。立足于以上《憲法》對檢察機關(guān)的定位和初衷，盡管《人民法院組織法》沒有明確(或明示)檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，卻同樣能夠邏輯推導(dǎo)出檢察機關(guān)對“行政執(zhí)法”實施監(jiān)督的內(nèi)在要求和必然性。

從實踐上來看，確認(rèn)檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)(行政執(zhí)法行為)的職能，不僅是健全和完善中國行政執(zhí)法監(jiān)督機制的迫切需要，也是發(fā)揮檢察機關(guān)作為“法律監(jiān)督機關(guān)”作用的必然要求。早在上世紀(jì)90年代，就有學(xué)者批評到，“檢察監(jiān)督那種消極、被動的、羞羞答答的運作狀況已引起社會民眾的不滿”。2006年5月。中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11號)，要求各級行政機關(guān)要增強依法行政觀念，尊重和服從司法審判和檢察。2007年10月15日，中共十七大提出“深化司法體制改革”的戰(zhàn)略任務(wù)。最高人民檢察院迅速跟進(jìn)，出臺了《關(guān)于貫徹落實(中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見)的實施意見——關(guān)于深化檢察改革2009－2012年工作規(guī)劃》，提出了以加強權(quán)力監(jiān)督制約為改革重點，對內(nèi)加強自身監(jiān)督，對外強化法律監(jiān)督職能的檢察制度改革精神。正如最高人民檢察院孫謙副檢察長在去年兩會期間所指出的那樣，“在實現(xiàn)法治的過程中最緊要的是保證依法行政”，“……有很多情況下政府行為是違法的。這種行為應(yīng)該受到追究，但是沒有合適的人來起訴，所以檢察機關(guān)作為監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)揮對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，這應(yīng)當(dāng)是一個法治的方向?！?/p>

總之，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，不僅在法律層面具有“合法性”，而且在現(xiàn)實層面具有“合理性”，它不僅是檢察監(jiān)督職能的內(nèi)在要求和邏輯必然，也是完善檢察監(jiān)督職能和推進(jìn)檢察制度改革的現(xiàn)實需要!

四、檢察機關(guān)“行政執(zhí)法”監(jiān)督職能之建構(gòu)

面對目前中國行政執(zhí)法監(jiān)督制度運行不暢的情況下，確認(rèn)并強化檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督職能，才是解決行政執(zhí)法監(jiān)督制度不力的有效“法門”。因為，通過實施對行政機關(guān)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，檢察機關(guān)能夠及時發(fā)現(xiàn)、糾正和消除在行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的“官民”矛盾和糾紛，保證了社會的穩(wěn)定與和諧；同時，確認(rèn)檢察機關(guān)對行政機關(guān)的檢察監(jiān)督職能，促使行政機關(guān)嚴(yán)格依法行政，提供行政機關(guān)行政執(zhí)法水平，才有利于行政法治的實現(xiàn)。再者，檢察機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督，還能夠使行政執(zhí)法過程中的“官民矛盾”提前化解，也減輕了法院的司法訴訟負(fù)擔(dān)。由此可見，檢察機關(guān)可以、并且能夠在中國行政法治建設(shè)和法治政府建設(shè)的過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用和貢獻(xiàn)。

在此需要說明的是，根據(jù)我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”(第10條)，“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的。有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”(第64條)。據(jù)此，有學(xué)者人認(rèn)為，人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督不僅是對人民法院的行政審判活動的監(jiān)督，實際上是對具體行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識有牽強附會之嫌?！缎姓V訟法》的以上規(guī)定，是檢察機關(guān)對審判活動的監(jiān)督，我國現(xiàn)行《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》也有類似的規(guī)定。因此并不是真正意義上的對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督。也正是在此意義上，筆者建議，應(yīng)盡快在法律上確認(rèn)檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督和職權(quán)。

綜上，筆者認(rèn)為，在中國確認(rèn)并強化檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)活動的檢察監(jiān)督職能，才是破解目前行政執(zhí)法監(jiān)督機制“失靈”和行政違法現(xiàn)象嚴(yán)重的有效途徑。當(dāng)然，構(gòu)建檢察機關(guān)對行政機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督制度，還要輔以法治化的保障。在這個方面，有兩種做法可以考慮：第一。借鑒俄羅斯的做法，在《人民檢察院組織法》中對檢察機關(guān)的“一般監(jiān)督”進(jìn)行集中規(guī)定，在法律上明確檢察機關(guān)監(jiān)督的對象、客體以及檢察機關(guān)為發(fā)現(xiàn)、糾正和消除行政機關(guān)違法行為所需的各種法律監(jiān)督手段。第二，“一步到位式”立法。制定一部統(tǒng)一的《檢察監(jiān)督法》或者《檢察機關(guān)監(jiān)督法》，在其中列專章規(guī)定檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督職能和職權(quán)等諸項內(nèi)容。以上兩種方式各有利弊，如果從長遠(yuǎn)考慮，第二種方式是不錯的選擇。只有通過檢察機關(guān)對行政機關(guān)這種法治化和制度化的“專門性監(jiān)督”，才能有效地解決行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的“官民”矛盾和糾紛，進(jìn)而有效地促使行政機關(guān)依法行政，做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，從而有利于我國行政法治和法治政府建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)!