社會治理模式的轉型

去年下半年以來陸續展開的地方黨委換屆中，政法委書記兼任公安廳局長的政治格局，發生了明顯變化。這一變化意味著執政黨執政理念正在進行調整，對于未來中國的治理模式轉型也會起到積極作用，使中國朝著“依法治國”的理念向前走。

從1949年中華人民共和國成立到本世紀初，各級地方政府中公安局長一般不以同級黨政領導的身份出現。

從2003年開始，各級公安部門負責人的政治地位開始提高，比如由黨委常委、政府副職兼任公安局長，也有一部分政府副職以及助理兼任公安局長。這一年的11月18日，中共中央發出了《關于進一步加強和改進公安機關的決定》，提出有條件的地方，逐步實行由同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關主要領導。到2008年10月，中國除港、澳、臺外的29個省、市、自治區的公安廳（局）長已經有11名由省級黨委常委、政法委書記兼任，3名由副省長兼任，2名由省政協副主席兼任，7名由省長助理兼任，也就是說已經有23個省、市、自 治區的公安廳（局）長已經升為副省級。據不完全統計，全國超過一半的縣級公安局局長已經“進班子”。

社會管理的復雜性及重要性，使得公安部門越來越受重視，這是實行同級黨委常委或政府副職兼任省、市、縣三級公安機關主要領導的背景，便于政府協調可以支配的各種維穩力量。

然而，這種安排也帶來一些問題。在法學界，對政法委書記兼任公安廳局長的體制一直以來都有不同意見，不少人擔憂，政法委書記與公安局長互兼，將可能導致案件協調成“鐵案”，檢察機關無法進行偵查監督，而法院在被協調的情況下，實際上是按照公安局長的意圖，無法做出獨立的法律判斷。

按照現有各種法律，在刑事訴訟案件中，公安局進行初步偵察，檢察院負責對其進行審查，決定是否起訴，換言之，檢察院對公安局有監督之權。更進一步，法院對檢察院提出的訴訟進行審判，從而對公安機關有間接監督之權。政法委書記以較高政治身份兼任公安局長，動搖了政法部門之間原有的權力配置：檢察院、法院很難有效監督公安機關，相反，作為政法委書記的公安局長可以出面協調檢察院、法院。如此制度安排，讓法律原來設計的法律監督機制失靈。公安部門辦理的案件，法院差不多都會做有罪判決。或許可以說，上訪的增加，與這種制度安排有一定關系。

恐怕正是有鑒于這一點，2010年4月，中組部下發文件，要求省級政法委書記不兼任公安廳（局）長。這樣，在從2011年開始的各級黨委換屆中，政治安排發生了一些明顯變化。以廣東為例：

第一，各級政法委書記不再兼任公安廳局長。比如，廣東21個地級以上市的新一屆領導班子中，市政法委書記均不再兼任公安局長，有11個地市出現了專職的政法委書記。

第二，在與公安廳局長分離之后，政法委書記的地位有所提高，由黨委副書記或者市委常委擔任。比如，廣東21個地級以上市新一屆領導班子中，深圳、佛山、中山、江門、肇慶、湛江六市的政法委書記由市委副書記兼任。

第三，廣州、深圳、佛山、中山、江門、湛江、河源七市出現了政法委、社工委“一把手”是同一人的情況。

上述變化揭示了當代中國政治演變的一個清楚而重要的取向：首先，公安部門的政治地位回歸常態，執政黨和政府將會逐漸減少施政活動對于強制性力量的依賴。其次，各級黨委將以一種更為超脫的地位，平衡地領導公、檢、法等政法各個機關，也即檢察機關、法院與公安機關之間地位失衡的局面，將會有所改觀。第三個變化則表明，“政法”的概念開始變化，開始弱化其強制性，而突出其政治性，也即開始將注意力從對糾紛的防范、事后的懲罰，轉向事前的社會秩序建設。

凡此種種變化，都是可取的。國家治理不外治理與強制兩種手段，法律與權力兩種工具，出乎后者，則入乎前者。權力不可無，強制不可少，但是，過分依賴權力之強制，不能創造和維持長期穩定的社會秩序。相反，古今中外的經驗證明，通過柔性的社會治理，借助于法律之治，當可收到更好的效果。公安局地位之調整，或可啟動一個治理模式理性化的轉型過程。