開鐵路市場化需更大誠意

時隔七年之后，鐵道部再次向民間資本伸出“橄欖枝”，以“不單獨設置附加條件”的態度全面放開鐵路投資領域。

5月18日，該部發布《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》（下稱《意見》），稱將“鼓勵和引導民間資本依法合規進入鐵路領域”。

長期關注市場化改革的浙江工商大學經濟學院教授朱海就在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，一共14條內容的《意見》包括兩方面：明確向民間資本開放投資的具體領域；明確鐵道部的職能轉變，包括投融資改革、管理體制改革等。“后者可視為前者的保障”。

據《中國新聞周刊》記者了解，由于有七年來在鐵路投資中屢戰屢敗的前車之鑒，民間資本對這場“盛宴”并未表現出躍躍欲試之態，相反，甚至懷疑這次放開是否一場新的鴻門宴。

這種擔憂并非空穴來風。自鐵道部原部長劉志軍案發后一年半來，該部身處內憂外患之中：“7.23”動車事故引發了各界對于中國鐵路管理機制的詬病；近來年大干快上不計成本的基建投資更讓其背負高達2.4萬億的巨額債務。

“窮則思變”是此次放開鐵路投資的最佳注解，隨著銀行貸款和發行債券融資的空間逐漸縮小，鐵道部不得不啟動鐵路的投融資改革。然而，這場改革能否贏得民間資本青睞，還要看鐵道部接下來所表現出的誠意。

鐵路市場化改革突破口

《意見》提出，將規范設置投資準入門檻，創造公平競爭、平等準入的市場環境。并強調，“市場準入標準和優惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件”。

今年2月15日，國務院召開常務會議，將拓寬民間資本準入領域列為今年改革重點工作的首項。會議強調，完善和落實促進非公有制經濟發展的各項政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、金融、電信等領域。

除國務院“高壓”外，鐵道部此次勇拔頭籌的根本原因還是“錢緊”。第一季度數據顯示，鐵道部總負債為24298億元，負債率高達60.62%。一季度鐵道部經營虧損69.79億元，虧損幅度同比擴大85.6%，去年以來鐵路停工項目曾一度達到了25條，占到在建項目累計投資額的一半。

據《中國新聞周刊》整理數據，自劉志軍案發后，鐵路系統的建設資金預算出現大幅下滑，從2010年的7000億元到去年的4690億，再到今年的4060億元。據鐵道部發布的前4個月全國鐵路主要指標完成情況，今年前4個月，鐵路固定資產投資和基本建設投資分別為896億元和717億元，同比分別下降48%和54%。

長期以來鐵道部投資渠道單一，主要依靠政府投資及發行債券。在中國經濟呈下滑態勢背景下，再出臺大規模政府投資計劃已不太可能。政府雖多次強調要保在建項目，但與以往相比，鐵道部能夠獲得銀行貸款的空間已是有限，而且隨著虧損加重，銀行考慮到資金安全問題，對鐵道部放貸的積極性也在下降。

鐵道部遂轉向民間資本，提出向民資全面放開鐵路投資。包括鐵路干線、地方鐵路、鐵路支線等項目。在鐵路工程建設領域，凡符合國家規定資質條件的民營企業，允許參與鐵路工程勘察設計、施工、監理、咨詢以及建設物資設備采購投標。對民營企業和其他各類所有制企業采用統一的招標條件，確保公平競爭。

《意見》稱，要深入推進鐵路投融資體制改革，探索建立鐵路產業投資基金，支持鐵路企業股改上市，創新鐵路債券發行方式，探索利用項目融資、融資租賃等多種融資工具，為民間資本投資鐵路提供投融資平臺，拓寬民間資本參與鐵路建設的渠道。

朱海就告訴《中國新聞周刊》，鐵道部此番表態是近年來第一次“有壟斷行業公開宣稱要開放市場”，實為該部解決自身債務問題的無奈之舉，但實際意義遠大于此。若鐵道部能夠通過這一改革真正將增長方式從依賴政府投資轉為依賴民間投資和企業家的精神，將對整個中國經濟發展起到示范效應。

國家發改委綜合運輸研究所研究員陳元龍也對《中國新聞周刊》表示，不管是債務倒逼還是國務院高壓，《意見》確實在鐵路市場化改革方向上做出了一個大的突破，“可以說向前邁了一大步”。現在的問題是由于鐵路行業的復雜性，意見實施起來還很有難度，鐵道部應該繼續出臺實施細則，在更大程度上保障投資者利益。

民資折戟之痛

“民資入鐵”并非新鮮事。早在2005年國務院公布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公經濟36條”后，鐵道部就出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，明確了鐵路向非公資本開放鐵路建設、鐵路運輸、鐵路運輸裝備制造、多元經營等四大領域，同時提出探索合資鐵路經營機制在內的七項措施。

一些民營企業陸續介入鐵路相關投資，但是，現實讓它們鎩羽而歸。2005年，浙江民企光宇集團就曾獲得作為鐵道部投融資體制改革試點的民營鐵路衢常鐵路34%的股權，一年后，隨著浙江鐵路集團的入股，光宇集團的股權被稀釋到18.88%，2007年，光宇集團將剩下的股權全部轉讓給中國建材集團后徹底退出。

廣東省羅定鐵路也出現了同樣的境遇，作為國內首條民營鐵路，僅長75.42公里的羅定鐵路開工六七年仍然沒有實現全線通車。

投資高鐵和動車客運專線更是民資難以言說的痛。承擔著北京到太原動車和諧號運輸的石太客運專線雖然每天都能保證90%以上的上座率，但仍然無法實現盈利。2005年石太客運專線融資采取了鐵道部與河北省、山西省及包括兩家民營企業在內的社會資金共同出資。但自2009年開通至今，該線路一直虧損。參與投資的其中一家民企負責人曾表示，已經投進去的資金會繼續維持，今后將不會再向鐵路多投一分錢。

陳元龍認為，民資在鐵路領域較難盈利的原因在于鐵路目前的管理體制，民資雖然投入資金卻無法掌握定價權和調度權，尤其是調度權非常重要。因為鐵路的運營是一個整體，不僅僅是修一條路就可以，需要融入路網才能發揮效應，車皮等等都需要鐵道部的統一調度，車皮、車輛供應不足，就很難保障民企利益。

“一些地方政府投資的鐵路也因為難以完成路網融合不得不上交鐵道部統一管理，在這方面民企更沒有發言權。”陳云龍告訴《中國新聞周刊》。

他們均希望近兩年經歷諸多挫折的鐵道部此番能夠以實際行動增強民企信心。

鐵道部需有更大誠意

2011年鐵道部遭遇的最大困難是資金不足而引發的大面積停工。隨著國家多次提出要確保在建工程資金到位，其在融資上繼續獲得一些優惠。

鐵道部近日發布的《2012年度第一期短期融資券募集說明書》顯示，該部17日招標發行了365天短期融資券，此次募資總額200億元。說明書顯示，截至去年底，鐵道部獲得的銀行意向授信規模逾2萬億元。

但這并不能從根本上解決鐵道部所面臨債務問題。朱海就和陳云龍等接受《中國新聞周刊》采訪的人士均表示，既然鐵道部需民間資本入股來度過資金缺乏的“寒冬”，就應該拿出更大誠意，出臺更具體的實施細則。

朱海就認為，鐵道部首先應該放棄一部分既得利益，將一些好項目向民間資本開放。從長遠看，更重要的是改善制度環境，盡快實現政企分類，管辦分離，使民營企業家對該市場產生信心。

“相比于客運專線，煤運專線的盈利能力比較強，民間資本對這一塊也很感興趣。”陳元龍表示，但現在的情況是，越是利潤豐厚的領域，鐵道部就越希望自己做，之前已經發生了一些企業或是地方建設的煤運專項被收歸鐵道部的事件。他建議，鐵道部應將建設和運營分開，民企最好先不投資路網基礎建設，可先參與鐵路運營，提供一些配套服務等等。

中國社科院工業經濟研究所研究員余暉則告訴《中國新聞周刊》，現在最能體現鐵道部誠意的是把詳細的路網規劃向社會公布，讓民間資本知道在建項目有多少，缺多少錢，以及還有未開工項目是哪些，就像一份投資指南，為民間資本提供清晰的投資路徑。

余暉認為，調整產權結構也非常關鍵，一旦讓民間資本進入就必須做到同股同權，而且鐵道部應該盡快實現管辦分離，在調度權和定價權上給予民資一定的保障，比如公益性鐵路可以政府定價，但一些旅游鐵路，政府可以出臺最高指導價，民企可以根據運量等實際情況自行定價。

朱海就提出，提振民營資本信心的根本還是要從立法層面加以明確，約束政府權力，給予民間資本穩定預期。 （本刊實習記者趙佩雯對本文亦有貢獻）