江蘇:鄉鎮政府“借資”新招

2012年初的某天，正為缺少周轉資金煩惱的泰州亞泰金屬有限公司（以下簡稱“亞泰金屬”）總經理鄭仲明看到了一則長江商業銀行泰州分行“一百萬免擔保貸款”的廣告，于是他向銀行申請了貸款。

但是，銀行的工作人員在審核企業的相關信息時發現，其貸款狀況并不正常，拒絕貸款。

中國人民銀行開具的《企業基本信用信息報告》顯示，2011年9月到2012年1月間，亞泰金屬共獲得了四家銀行總共2200萬元的貸款和2000萬元銀行承兌匯票。

根據銀監會2010年2月發布的《流動資金貸款管理暫行辦法》《個人貸款管理暫行辦法》《固定資產貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》（以下簡稱“三個辦法一個指引”），想要獲得上述額度的貸款，企業年產值至少要達到1億元。

但實際的情況卻是，亞泰金屬僅是一家年產值不超過1000萬元，“明眼人都看得出是小作坊”的企業。

這樣的一家企業，如何能夠獲得幾千萬的銀行貸款？又為什么會為50萬、100萬的周轉資金發愁？

政府操盤

泰州亞泰金屬有限公司從2010年9月注冊成立以來，鄭仲明就只負責企業的正常經營，貸款的事完全是所在地泰州市高崗區白馬鎮政府方面一手操盤。

成立半年之后，亞泰金屬進行了一次增資，注冊資金擴充到了500萬元。

企業的財務負責人改由一位叫做陳良武的、具有政府背景的人士擔任。資料顯示，陳良武曾經擔任由白馬鎮政府主辦的社會福利企業——長虹毛紡織總廠的法人代表。

增資擴容，為企業指派財務負責人，白馬鎮政府顯然有所用意。

根據亞泰金屬的企業信用信息報告顯示的財務信息，2011年，其資產總計7500萬元，流動資產合計6400萬元。

實際情況是，在亞泰金屬的工廠里，只有一臺模具機器，三臺壓鑄機器，總值在400萬左右；企業每個月的產值在四五十萬左右，資金差不多兩個月時間就可以流動一次，100萬的貸款就足夠企業周轉之用。

“財務數據顯然是經過了包裝，已經嚴重偏離了企業的實際情況。”長江商業銀行泰州分行一位不愿意透露姓名的工作人員說，在銀行的客戶經理之間流傳著一個笑話，“把所有銀行看到的財務報表調出來，稅務部門如果按照這個報表來查稅的話，中國大部分的企業全都會倒閉。企業提交給銀行的財務報表上的數字，至少是稅務局那邊的3～4倍。”

北京大學國家發展研究院與法學院合聘研究員、北京大學法律經濟學研究中心聯席主任薛兆豐在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，一方面中小企業需要承擔的稅務壓力確實過大；另一方面，連通工商、法院、稅務、銀行之間的共享信用信息平臺的缺失，也是造成這樣局面的原因之一。

賬務問題解決之后，接下來便是尋找適合的擔保公司。

泰州市富康擔保有限責任公司和泰州市陽光投資擔保有限公司，分別為亞太金屬的四筆貸款和一筆銀行承兌匯票進行了擔保。

這是兩家同樣具有政府色彩的擔保公司。富康擔保有限責任公司經理馬步忠，同時是泰州市高港區統計局局長。公司的辦公地點就在高港區政府九樓。陽光投資擔保有限公司坐落在泰州市城投集團，是泰州市財政局在2008年6月成立的。

“政府背景的擔保公司通常只做國企、四大行的業務。像這種為招商引資項目、蘇州私人老板的企業擔保的情況并不常見。”長江商業銀行泰州分行上述人士說。

全部準備就緒，企業注冊也滿了一年，根據規定，企業就可以向銀行申請貸款了。

從2011年9月28日到2012年1月20日，亞太金屬總共獲得了4筆、總共2200萬元的貸款和2000萬元的銀行承兌匯票。至少四家銀行參與其中，分別是發放貸款的上海浦發銀行、興業銀行、交通銀行和開具銀行承兌匯票的中信銀行。

“銀行和政府之間應該存在某種默契。”上述長江商業銀行人士分析說，“銀行知道背后的實際借款人是政府，至少到目前為止，銀行還是相信政府的。”

“這個就是政府部門出面才能貸到，實地過來看我們企業能貸那么多嗎？這個大家也都知道。”鄭仲明也說。

在整個貸款過程中，企業完全沒有參與，銀行、擔保公司全部由白馬鎮政府聯系，甚至貸款的真實數額，鄭仲明自己都不清楚，“應該已經貸了2200萬還是2500萬吧”，鄭對《中國新聞周刊》說。

落戶白馬

亞泰金屬的注冊地址在泰州市高港區白馬鎮。鄭仲明和白馬鎮的接觸，是從2010年5月開始的，彼時他正籌劃新建工廠，擴大產能。

白馬鎮希望將他的企業作為招商引資的項目引進。在談判中，白馬鎮負責人開出了非常優厚的條件，除了在稅收上給予一定的減免，還承諾，可以幫助企業進行融資。

“開始在談過來（建廠）這件事的時候，我也擔心政府這個事情（融資）是不是‘瞎忽悠’的”，對于白馬鎮開出的條件，鄭仲明將信將疑。

但是過了不久，一家和亞泰金屬做配套的浙江企業，在政府的幫助下融資成功。

“我看到他融到了，我就過來了。”鄭仲明告訴《中國新聞周刊》。

2010年9月，泰州亞泰金屬有限公司正式注冊成立。

“我們和政府之間有一個影子協議，政府答應幫我融資三千萬，它也確實融到了兩千多萬。”鄭仲明說。

融到了資，企業卻暫時用不上。鄭仲明當時并沒有把蘇州的廠全部搬過來，配套起來沒有那么快。作為一個實際平臺，需要各方面的技術、條件配套穩定之后，才能加上新的設備。

“我們的客戶主要是外資企業，計劃比較穩定。外資企業不會說你可以就一次性把訂單都給你。他也要評估風險，他會先給您一個訂單做，看效果，磨合個三五個月就給你四個、五個訂單，然后再給你到十個八個。你的技術各方面可以了，買方才會大量訂單下給你。”

一方面，幾千萬的資金，放在那要吃利息；另一方面，鄭仲明也考慮，讓政府融個一年之后，能夠提高企業的授信額度，自己再貸款的時候也會好做一些。

“我當時也沒想到自己那么快要用錢，我們就是想先運作起來，再看一下實際情況。而且當時說好我們如果將來要用多少，政府再給我們，就讓它們拿走用了。”

白馬鎮很忙

鄭仲明沒有想到的是，由于資金緊張，政府在把幫他融到的資金用掉之后，無法在他需要的時候為他提供資金，而他自己這個時候也已經貸不到款了。

其實亞泰金屬的資金缺口只有100萬左右。每月50萬左右的產值，資金周轉周期兩個月，只需要100萬，下半年亞泰就可以順利運轉下去了。

貸款幾千萬，拿不出100萬，鄉鎮政府很缺錢？公開資料顯示，2011年，白馬鎮的國內生產總值達到3.58億元；全年財政收入1.1億元，其中，可自用的部分大約在5000萬元。根據白馬鎮政府宣傳文化中心主任張長榮向《中國新聞周刊》的介紹，白馬鎮“財政狀況還是不錯的，推進的項目比較多”。

貸款需要按時向銀行支付利息，銀行承兌匯票更是需要承擔利息加貼現費用雙重成本。按照目前的利率和貼現率水平，銀行貸款基準利率6.56%，一般都會向上浮動20%；而500萬元以上的票據貼現率是4.8%，綜合計算，月息差不多在12.5%左右；年息甚至能夠達到15%。

如此高的融資成本，政府投資項目的利潤肯定高于它，在白馬鎮范圍內，能夠支持這種可能性的項目只有房地產。

《泰州市白馬鎮總體規劃（2009－2030）》（以下簡稱“規劃”）顯示，白馬鎮將用三年時間，建成占地5000畝，容納3萬～5萬人的中心城市片區。

白馬鎮位于泰州市城鄉結合部。在“規劃”中，涉及的房地產項目就有豪斯美郡、將軍一品、將軍花園、海誕豪郡、白馬新城等五個。

另一種可能是，白馬鎮政府把這些貸款用到了無法支撐高融資成本的項目上，然后依靠不斷重復這樣的融資操作，以窟窿補窟窿。

兩種可能性，都可能讓政府不斷重復“招商——貸款——為政府所用”的模式。政府有資金上的需求，又有融資的途徑，周而復始在所難免。

據鄭仲明介紹，和亞泰金屬同批簽約白馬鎮的四家企業，政府都進行了同樣操作。而在亞泰金屬之前，2010年白馬鎮已經引進了20個工業項目；2011年更是被定為“項目推進年”。項目收入已經成為白馬鎮政府預算外收入的重要來源。

但是白馬鎮的工業并不算發達，過去往往“招到什么項目就上什么項目”。雖然從2009年開始集中于機械裝備、船舶配件、氣模產業等招商引資，但為了打造紅色旅游基地，白馬鎮在土地上已經不再增加工業企業。這種情況下，引進項目顯然不單單為了獲得稅收收入。

上述銀行人士也曾經聽聞，一位高港區科技創業園管理委員會官員曾說，“這家企業做不了了，就再去找家企業，就把它也做到500萬（注冊資金）嘛。”

仍然冀望政府

除了向銀行申請貸款，亞泰金屬還搬了一次家。從白馬鎮搬到了同屬高港區的許莊鎮。

搬到許莊鎮，主要還是出于發展的需要。亞太金屬現在的工廠原來是一家臺資企業的服裝廠，由于市場不景氣，泰州地區大量的外資服裝廠都倒閉了，老板就把廠子轉租給了亞泰金屬。不過，企業注冊還在白馬鎮，屬于白馬鎮的招商引資項目。

新廠的車間是在白馬鎮時的兩倍大，目前還有一半空著。亞太金屬目前已經和雅馬哈談妥了接下來兩年摩托車配件的合作，相應的技術開發也已經完成。新的模具和兩條生產加工線上來之后，一個月的產值可以達到200萬元。如果順利，和雅馬哈的合作在兩年之內可以做到5000萬。

在這段時間，亞泰金屬計劃把全部的生產都放到泰州，蘇州作為貿易的窗口。

在幫助企業融資方面，也許其他鄉鎮并沒非都采取和白馬鎮同樣的方式，但也都有各自的辦法。許莊鎮政府同樣很希望幫助企業融到資。一位張姓干部曾經數次聯系當地銀行，希望能夠幫亞泰金屬貸款。根據電話號碼的顯示，來電的正是高港區許莊街道辦，就坐落在亞泰金屬工廠的街對面。

而對于白馬鎮，鄭仲明的態度仍是“密切合作”。

“如果現在能夠貸款，政府愿意找一家企業幫我們擔保。但是現在我們的平臺已經不能貸款，那就沒有辦法了。”

“這種貸款肯定是無限期的周轉的。”上述銀行內部人士說。

政府“公司”

白馬鎮地處江蘇省內沿江腹地，隸屬1996年成立的地級市泰州。多年來，該鎮并非農業重鎮，但并不是工業強鎮，其經濟發達程度，也與距離最近的地級市江陰市域內生產總值數十億的高新技術產業鄉鎮，差距明顯。

2011年，白馬鎮地區生產總值為6.62億元，鄉鎮居民的年均收入不足1.9萬元。管轄白馬鎮財權的泰州高港區政府，將該鎮定位為紅色旅游、中心城鎮和生態農業建設。

白馬鎮近年來的發展引擎，是商業和旅游，以及以旅游為名義的工程項目。

1949年，華東海軍于白馬鎮界內成立。1989年，這里正式成為中國人民解放軍海軍誕生地，并且落成了由中央軍委和中央政府投資修建的海軍誕生地紀念館。

但多年來，這座僅有單一主題性質的紀念館，并未給白馬鎮政府帶來足夠的財政收入。相關建筑佇立在白馬鎮的東北角，卻鮮有熙攘的訪客。

2009年，白馬鎮領導稱，籌集了1.5億元旅游基地建設的啟動資金，并為此注冊成立了三家公司，包括目前仍在與民間資本進行投融資交易的海誕投資公司。白馬鎮政府謀求通過建立海軍誕生地博覽園的項目群，拉動商業項目的入場。

然而，這一項目最終的總預算將達10億，但是鎮政府多數工作人員并不知道余下的資金將從何而來。

為此，白馬鎮政府吸引來了部分民營企業家的資本，也通過與政府關系密切的擔保人向部分銀行貸款，江蘇省泰州市白馬鎮一位負責工程項目的鎮干部向《中國新聞周刊》坦言。

近年來，除了以旅游為名義開發工程項目，鎮政府也謀求盡可能利用僅有的350畝工業用地，爭取財政收入。由于受到周邊有直接競爭關系的工業強鎮政策上的“擠壓”，白馬鎮在土地和稅收方面，均鮮有獲得上級政府的關照。

為招商引資投融資成立的海誕投資公司，在2010年完成了多筆以工業土地及廠房為主要資產的轉賣和置換。但是，由于不占據土地資源的先天條件，白馬鎮一位不愿具名的副鎮長對《中國新聞周刊》表示，多年來該鎮無從利用土地出讓金，作為財政收入。

“這些年，土地出讓的收入，最多占鎮政府財政總收入的5%或不到。主要的財政收入來自和旅游、新鎮建設相關的投資。”一位了解該鎮財政狀況的鄉鎮干部稱。

然而，一旦開始舉債，惡性循環便難以停止。鄉鎮政府不斷自身參與和干預市場，還經常性地濫用政府的信用和社會資源，將鄉鎮政府自身“公司化”。

“作為干部，必須為黨委會議通過的開發項目拉錢，也要親自為招商引資的企業跑所有的手續，”上述白馬鎮干部承認。

在白馬鎮，主要干部均擔任相關商業或工程項目的負責人。它們還因此面臨在業績考核中末位淘汰的懲罰。

2007年，白馬鎮原副鎮長高阿宏因受賄罪被當地法院判處五年的有期徒刑。其原因，便是高在擔任白馬鎮政府下屬的房地產發開公司任法定代表人時，接受工程公司的賄賂。而該公司正在開發中的“將軍花園”商業住宅項目，如今仍被視為白馬鎮未來鄉鎮收入的重要來源之一。

顯然，舉債的風險并沒有成為白馬鎮干部的主要關心內容。

白馬鎮一名干部坦言，該鎮在賬面上并不存在債務問題。“鎮政府的思路是，在賬面上，一直維持四五千萬元的結余。”這位干部表示。這也是該鎮對于鄉鎮債務風險的唯一回應。

然而，根據2010年度高港區審計局對區內預算執行和其他財政收支的審計工作報告，白馬鎮的結余核算并不準確。當年，白馬鎮財政預算外結余賬面反映為“0”，但審計確認實際赤字1248.88萬元。

對于這筆赤字目前是否得到填補，白馬鎮政府多位人士均不做回應。

隱性地方債

參照預算法和擔保法，鄉鎮政府作為國家機關，既不能在預算內外隨意舉債，也不能成為擔保人。但如果按照現行法律深究，全國相當部分急于尋覓財源的鄉鎮政府，可能都存在違法舉債的嫌疑。

而各地相當部分鄉鎮政府都像公司一樣運行，也已然是一個存在多年的現象。鄉鎮政府或挖空心思通過引進地產、工業項目，或依賴出售農村土地獲得收入，甚至將僅有的財政資金投向資金市場，這些行為，都已經涉嫌政府角色的越位。

2011年，地方財政收入占全國公共財政收入的比例首超50%，超過中央財政收入。然而，這并未改善中央和地方圍繞財政資源的分配關系。

財稅資源仍然是各級政府眼中的“肥肉”。在這種體系之下，縣級政府的財政資源也面臨縣域之內各個鄉鎮的爭奪。來自中央和省級政府的轉移性支付，被各級財政部門“抽水”之后，流到鄉鎮財政戶頭中的，往往所剩無幾。

自2000年以后，農村地區逐步進行“費改稅”改革，并最終取消了農業稅，但鄉鎮政府的財政收入，一直與其分配的政府事業支出存在差距。

由于沒有稅收收入，鄉鎮政府的財政收入幾乎全部來自于縣級政府的分配。在城市化進行中，農村居民對政府公共服務的要求，與鄉鎮財政收入的短缺，產生著越來越多的矛盾。而這些公共服務，都需要鄉鎮政府的財政支出來支撐。

比如在全國義務教育經費的支出分配上，據國務院發展研究中心近年來的調查，鄉鎮、縣、省、中央財政負擔的比例分別是78%、9%、11%和2%。顯然，鄉鎮政府缺乏財力。再加上2011年以來銀根縮緊，這種“缺糧”更是進一步制約了鄉鎮政府。

知名農村問題專家、中國社科院研究員陸學藝的系統調查就發現，全國至少六成以上的鄉鎮政府存在負債，尤其是以農業為主的鄉鎮，幾乎沒有不負債的。

《中國新聞周刊》在采訪中發現，由于拿不到財政支持，部分鄉鎮政府的收入能力已經常年償還不了自身的欠債。對于這些鄉鎮政府，只能通過進一步吸引投資項目擴充財務。然而，一旦超前建設過多，當建設項目完成時，鄉鎮政府也已經債臺高筑了。

在近年來，各級法院執行難的案件中，鄉鎮負債開始占據更大的比重。而在這些鄉鎮債務案例中，中長期的欠債越來越多，同時伴隨著新借款的不斷產生。這也導致基層法院不受理鄉鎮負債的追討執行案件，淪為常態。

鄉鎮的債務，可能是向上級財政借來的周轉金，但更多情況下是向銀行、私營企業的借款。后兩種處在預算之外的隱性赤字，很可能因為陸續的無資金來源，而進一步造成財政虧空。

那么，鄉鎮政府的債務究竟積累到了多少？

這些處在財政末端的毛細組織，財政幾乎不透明，并且大部分債務收支從未納入預算管理，要完全測算全國4萬個鄉鎮的債務規模，幾乎不可能。

“地方政府的債務很不透明，鄉鎮債務尤其如此。近年有許多文獻和學者嘗試估算，結論很不一致。”中央財經大學財經研究所所長王雍君告訴《中國新聞周刊》。

面對已成規模的鄉鎮政府性債務，減債勢在必行。但是減債之路，卻是一盤亂棋。

就如何為鄉鎮政府減債的問題，中央財經大學財經研究院院長王雍君的提議是，必須禁止鄉鎮以任何方式舉債。

“原因很簡單，因為鄉鎮政府的償債能力令人質疑，它們更沒有能力進入資本市場。”王雍君表示。但是，如果從中央到地方的財政收入和分配體制不進行大的改革，如何盤活這一盤亂棋，卻始終是一個極大的隱憂。

（實習生周璇對本文亦有貢獻）