我國勞工NGO職能矯正研究

問清秀+問清泓

[摘 要] 我國現(xiàn)階段勞工NGO還處于起步階段，發(fā)育還非常不成熟，勞工NGO之合法與非法混雜之亂象，嚴重影響和制約了我國勞工NGO的正常發(fā)展。我國勞工NGO的主要困境是身份之合法性問題，我國目前還沒有出臺有關規(guī)范勞工NGO的法律法規(guī)，這就使得勞工NGO的發(fā)展和規(guī)制處于一種無序的狀態(tài)。勞工NGO之職能必須首先從宏觀上界定。按照勞工NGO之一般原理，勞工NGO之職能首先就是要排除政治職能，即勞工NGO宏觀上講是不能參與政治活動的，否則，就屬于非法活動。勞工NGO之基本職能應當是參與勞資關系的治理，當然包括維護勞動者合法權益，但是又不能僅限于此。

[關鍵詞] 勞工NGO職能；和諧勞動關系；四方機制；體面勞動；社會監(jiān)督

[中圖分類號] F249 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）08-0032-06

勞工NGO（即勞工非政府組織）屬于非政府社會組織。社會組織有多種不同的稱謂，有非政府組織、非營利組織、第三部門或獨立部門、志愿者組織、慈善組織、免稅組織。它們與政府、企業(yè)相區(qū)別，具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。

國際社會中對NGO的定義，較為流行的是美國薩拉蒙教授提出的五特征法，即NGO指代具有組織性、非政府性、非盈利性、自治性、志愿性五大特征的組織。具體到勞工NGO組織，指直接并主要為勞工及其家庭提供服務的民間公益性組織，它具有了NGO的普遍特征，致力于解決各種勞工問題，特別是在勞動關系的處理上。[1]歐美國家的 NGO 是企業(yè)社會責任運動的主要推手，通過發(fā)起消費者運動、勞工運動、環(huán)保運動，營造濃厚的社會氛圍，對企業(yè)、政府形成強大的社會壓力。[2]

勞工NGO是有關勞動關系治理的非政府的民間組織，勞工NGO與勞動者、勞動者權益和勞動關系緊密相連，雖然其為民間組織，但是，在勞動關系協(xié)調中起著重要作用，在勞資沖突治理中能夠較好發(fā)揮其勞動者“代言人”的作用，以彌補工會職能的虛化，勞工NGO可以與工會和政府共同治理勞動關系中的一些問題，共同為構建和諧勞動關系服務。

勞工NGO已經(jīng)成為世界上許多國家或地區(qū)的重要社會組織，對勞動關系與勞動爭議的調處都發(fā)揮了積極作用。但是，在法制社會中，任何社會組織首先都要解決身份問題，即勞工NGO的身份必須具有合法性，必須符合本國法律相關規(guī)定，否則，就屬于非法組織，理應遭到政府的取締和社會的排斥。

我國勞工NGO也是如此，不能脫離法制的軌道，我國勞工NGO必須首先取得合法身份，然后在法律規(guī)定的范圍內依法活動。同時，由于我國現(xiàn)階段勞工NGO還處于起步階段，法律規(guī)制還比較欠缺，造成了勞工NGO之合法與非法混雜的亂象，嚴重影響和制約了我國勞工NGO的正常發(fā)展，國家和社會應當對我國勞工NGO進行甄別和糾偏，避免產(chǎn)生“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象。

一、我國勞工NGO發(fā)展概況

我國目前的勞工NGO發(fā)育還非常不成熟，數(shù)量還非常少，發(fā)端并主要集中在珠江三角洲，其主要功能是維護農(nóng)民工權益。

有學者認為我國勞工NGO的出現(xiàn)是勞工權益惡化的結果?！皠诠GO的出現(xiàn)不僅是中國政治空間松動的一個反映，更是勞工權益惡化后的一種反應?！盵3]筆者認為此觀點并不全面，勞工NGO的出現(xiàn)是任何社會強資本弱勞動之歷史必然的反應，即使勞工權益沒有惡化，也需要有社會非政府組織為了保障勞動者權益，彌補三方機制之不足，因此，勞工NGO的出現(xiàn)與勞工權益惡化并沒有必然的因果關系。勞資矛盾是任何社會都不可避免的，為了有效解決這一矛盾，勞工NGO應運而生，具有了社會需求性，并不斷成為調處勞動關系的重要一方。

我國民政系統(tǒng)將社會組織分為三類：社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位。據(jù)民政部統(tǒng)計顯示，截至2015年1季度，我國有社會團體31.2萬個；民辦非企業(yè)單位29.7萬家；基金會4186 家，這些被列入統(tǒng)計數(shù)據(jù)的社會組織都得到了合法登記注冊。在這超過60萬家的社會組織中，幾乎沒有關注集體勞動關系領域的基金會和社會團體，民辦非企業(yè)單位也為數(shù)不多，筆者了解全國不足百家[4]。從這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)可見，我國有關勞動關系的社會組織嚴重匱乏，已經(jīng)登記并取得合法身份的勞工NGO更是少見。

我國為數(shù)不多的勞工NGO，主要集中于珠江三角洲地區(qū)。近年來，這些組織主要在從事服務型和維權型工作，它們在介入和指導個案的過程中，總結出一套動員組織工人的模式與集體談判的經(jīng)驗，然后將其復制到其他個案中[5]。一些新興的勞工性質的 NGO 就是部分勞動者群體建立的維護自身合法勞動權益的“自救組織”。珠三角地區(qū)類似專為外來工維權的 NGO 組織已達數(shù)十個，主要致力于為珠三角數(shù)千萬民工處理欠薪、工傷等勞資糾紛[6]。

我國勞工NGO的發(fā)展層次較低，但他們面向廣大農(nóng)民工提供法律咨詢、職業(yè)健康宣傳、文化教育培訓、職業(yè)教育培訓等服務，在保護員工利益同時，促進了企業(yè)發(fā)展，有效化解勞資沖突，對社會和諧穩(wěn)定發(fā)展起到了催化劑作用[7]?？傮w上看，我國勞工NGO在中國的社會民間組織極不發(fā)達的大背景下，其發(fā)育極不成熟。

二、我國勞工NGO發(fā)展的主要困境

我國勞工NGO的主要困境是身份合法性問題。我國目前還沒有出臺有關規(guī)范勞工NGO的法律法規(guī)，這就使得勞工NGO的發(fā)展和規(guī)制處于一種無序的狀態(tài)，出現(xiàn)了“魚龍混雜”的局面，特別是一些非法組織打著免費為勞工維權的幌子，實施擾亂社會秩序的非法活動，嚴重妨礙了正常勞工NGO的發(fā)展。

例如，2016年9月26日，廣州市番禺區(qū)人民法院一審公開開庭審理曾飛洋、湯歡興、朱小梅聚眾擾亂社會秩序案并當庭宣判，認定曾飛洋犯聚眾擾亂社會秩序罪，判處有期徒刑三年，緩刑四年。3名被告人均當庭表示認罪悔罪，服從法庭判決，不上訴[8]。此案中的所謂勞工NGO其實是一個沒有注冊登記的非法組織，其成員還實施了一系列危害國家和社會的犯罪行為，當然應當受到法律的嚴懲，這是不容置疑的。

任何組織之合法身份的取得必須經(jīng)過有權機構的注冊登記，相應的任何勞工NGO必須首先進行合法的注冊登記，否則，就是非法的組織；非法組織的任何活動都不具有正當性，即使其沒有搞違法活動；任何民間非政府組織首先要進行身份之注冊登記，取得合法的身份，這樣的組織才是合法的民間非政府組織。

當然，我們不能因噎廢食，不能因為以上案例中的非法勞工NGO組織被取締，而將合法勞工NGO與之混為一談，從而否定合法勞工NGO的基本價值。由于我國目前對NGO組織包含勞工NGO的監(jiān)管嚴重不足，還沒有將其有效納入到規(guī)范管理的范疇，勞工NGO基本上處于自由發(fā)展的“野生”狀態(tài)，導致非法勞工NGO或域外勞工NGO趁虛而入，魚龍混雜，一些所謂勞工NGO在維權之幌子下，進行非法政治活動，使得合法勞工NGO的公信力嚴重下降。為了有效治理我國目前NGO組織包含勞工NGO的混亂局面，亟待國家出臺法律規(guī)定，將其納入法制的范疇，這樣才能培養(yǎng)合法NGO組織包含勞工NGO，有效打擊非法NGO組織包含勞工NGO。

三、我國勞工NGO職能矯正

勞工NGO職能的界定與實際行使，基本前提條件是身份合法化，即勞工NGO必須首先進行注冊登記，取得合法有效身份。身份問題是我國目前勞工NGO發(fā)育不良的主要問題，只有在有效解決了勞工NGO之身份問題后，才有可能論及我國勞工NGO之職能問題。

除了身份問題外，勞工NGO之職能必須首先從宏觀上界定。按照勞工NGO之一般原理，勞工NGO之職能首先就是要排除政治職能，即勞工NGO宏觀上講是不能參與政治活動的，否則屬于非法活動。

勞工NGO之基本職能應當是參與勞資關系的治理，當然包括維護勞動者合法權益，但是又不能僅限于此。關于我國勞工NGO的基本職能，非常普遍的觀點是勞動者維權組織，這其實是對勞工NGO職能的一種不夠全面的誤讀，在新常態(tài)和TPP之挑戰(zhàn)下，我國勞工NGO的職能有待矯正。

勞工NGO職能具有多樣性。我國目前的勞工NGO基本上都是維權型的組織，這也就造成了社會上對勞工NGO的錯誤認識，都以為勞工NGO就是一種民間的勞動維權組織，勞工NGO的職能也被錯誤地界定為維護勞動者權益，這種對勞工NGO的誤讀非常有害，大大壓縮了我國勞工NGO的生存空間，嚴重妨礙了我國勞工NGO的發(fā)展和壯大，應當及時修正這種對勞工NGO的偏見。

有學者總結的我國勞工NGO主要工作是法律宣傳與咨詢、權益維護、文化教育、組織文娛活動等。近幾年的工作使勞動者的自我保護意識得到了很大增強，其權益得到了維護，但要讓勞動者特別是農(nóng)民工真正融入社會，讓他們更加關注自身的社會角色，仍需要做很多工作。[7]

我國勞工NGO的基本職能矯正的基本參考路徑如下：

首先，應當從一般價值觀上改變勞工NGO僅僅是維權民間組織的誤讀。

其次，為了適應我國經(jīng)濟新常態(tài)和供給側改革，對我國勞工NGO應當從法律身份上進行明確定位，急需將勞工NGO納入法制的軌道，以有效防止和取締非法勞工NGO。

第三，宏觀上，應當對我國勞工NGO的職能進行有效矯正，我國勞工NGO之職能不能帶有任何政治目的或企圖，勞工NGO只能是促進勞動關系穩(wěn)定與和諧之社會民間組織。

第四，微觀上，我國勞工NGO職能應當包括：“四方機制”之構建、政府和工會部分職能之替代品、體面勞動、社會監(jiān)督和不當勞動行為救濟五大具體內容。

勞工NGO的加入讓勞、資、政三方機制轉為四方機制，更有利于勞動關系的和諧，集體協(xié)商談判的公正性以及集體勞動爭議或群體勞動事件的預防和調處。

勞工NGO職能與政府和工會并不矛盾，三者具有部分相同的目標導向，即勞工NGO具有與政府、工會之互補職能。

將我國勞工NGO職能植入體面勞動之精神，發(fā)揮勞工NGO在體面勞動中的作用，是一件非常有意義的事情。筆者認為，將我國勞工NGO之職能矯正與體面勞動結合起來，正是經(jīng)濟新常態(tài)和供給側改革下構建和諧勞動關系之歷史必然。

監(jiān)督權的設置是我國法制系統(tǒng)的重要特色，也是我國社會主義法制與西方法制的重要區(qū)別之一。西方社會三權分立而互相制衡之法制精神并不適用我國，相反，我國法制之監(jiān)督制度，可以對各種公權力進行全方位的監(jiān)督，讓權力在陽光下運行，更能夠充分保障公民的基本權利，這些都是三權分立所不具有的優(yōu)點，也是真正適用于中國國情的基本權力制衡制度，我們應當發(fā)揚光大我國法制的監(jiān)督制度，不斷構建監(jiān)督權的法律制度。勞工NGO是社會監(jiān)督最為有效的社會力量，是克服工會職能異化的有力保障。勞工NGO不僅可以在四方機制中與工會組織一道“并肩戰(zhàn)斗”，參與集體協(xié)商談判的博弈，重要的一點是還可以在整個協(xié)商談判的博弈中，對工會組織進行有效的監(jiān)督，督促工會職能的真正發(fā)揮，并能夠有效防止工會的不作為或濫作為。勞工NGO的社會監(jiān)督，應當成為規(guī)范政府權力運行、防止政府權力異化的重要制度安排，勞工NGO可以對四方機制中政府的行為進行監(jiān)督，防止政府在勞動關系四方機制中的不作為或濫作為。

總之，國家、社會和學界應當從我國目前勞工NGO之發(fā)展現(xiàn)狀及困境中，關注勞工NGO的存在價值，從制度構建上界定勞工NGO的基本職能，矯正目前勞工NGO的職能偏差，破解我國勞工NGO身份和職能困惑，為我國勞工NGO之規(guī)范運行和發(fā)展壯大提供制度保障和合法路徑選擇，讓勞工NGO為構建穩(wěn)定和諧的勞動關系服務。

[參考文獻]

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[6]劉秀瓊. 論我國NGO參與勞工政策建設的途徑[J]. 商， 2013，（25）.

[7]陸佳. 構建和諧勞工NGO，促進我國勞動關系健康發(fā)展[J]. 職業(yè)， 2011，（2）.

[8]錢中兵.“起底‘工運之星——曾飛洋等人聚眾擾亂社會秩序犯罪案件透視”[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-09/27/c_1119627803.htm.

[責任編輯：譚曉影]