中國非政府教育組織現狀及前景展望

摘 要：非政府教育組織是專門或主要活動在教育領域的非政府組織，目前在我國可分為教育類社會團體、教育類民辦非企業單位和教育基金會三類。非政府教育組織的“非政府性”內涵和特征并非一成不變，而是與其所處的具體社會歷史背景相適應的，是公益性、自主性、專業性和歷史性的統一。改革開放30多年來，我國非政府教育組織及其生存環境都發生了很大變化，回顧這些組織的發展歷程，從整體上把握其現狀和發展趨勢，有助于積極發揮我國非政府教育組織在教育公共治理中的作用，更好地滿足公眾教育需求。

關鍵詞：非政府教育組織；教育類社會團體；教育基金會；教育類民辦非企業單位

隨著經濟社會的轉型和教育體制改革的深化，我國已由一個貧困落后的人口大國轉變為教育大國、人力資源大國，并向著教育強國和人力資源強國邁進。這些巨大成就的取得與活躍在教育領域內的各類社會組織①的長期努力是分不開的，它們在擴大教育開放、促進政府教育管理部門職能的轉變、為公眾提供優質和多樣的教育服務等方面均有突出表現。2009年，在我國民政部門登記注冊的社會組織有43萬多個[1]，其中近1/4是教育類社會組織。目前，行政管理部門正逐步以“社會組織”這一稱謂來取代之前所說的“民間組織”，這兩個說法與“非政府組織”（Non—Government Organization，NGO）界定的組織范疇相似；然而，在國際社會，“非政府組織”的說法由于承載著許多國際慣例和價值共識而更具知名度和影響力②。因此，在世界多極化、經濟全球化深入發展的形勢下，“非政府教育組織”能夠為不同制度、文化背景的組織和人們搭建起更加寬廣的平臺，增進彼此了解，開展豐富多樣的國際教育合作與交流。

同時，我國正處于政治、經濟、社會等改革的關鍵階段，非政府教育組織的理論研究和實踐活動有助于拓展教育改革思路，堅定改革方向。黨和國家對我國非政府教育組織的作用給予了充分的肯定，將它們作為促進教育改革的重要力量，而且對其未來發展寄予了很高期望，這在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱教育規劃綱要）中得到了更加具體的闡釋。教育規劃綱要強調，一方面要通過培育專業教育服務機構，增加教育決策的社會參與度，鼓勵行業協會、專業協會、基金會等在教育公共治理中發揮更大作用；另一方面要通過制定和落實各項政策、法規，扶持民辦學校等社會力量辦學機構的進一步發展，豐富人們的教育選擇，為保障和改善民生作出更大貢獻。改革開放30年來，我國教育及其他社會領域都發生了深刻的變革。教育規劃綱要適時地指出，非政府教育組織的發展要與不斷變化的國際國內形勢相適應，并確立了它們在新時期的發展目標和任務。為了實現這些目標，首先需要從整體上了解我國非政府教育組織的歷史和發展現狀。在把握非政府教育組織現狀基礎上，進一步探討該類組織在發展過程中所處的社會環境及遇到的體制性障礙，嘗試為政府相關政策決策提供依據；同時督促非政府教育組織加強自身能力建設，積極發揮在我國教育公共治理中的作用，更好地滿足公眾教育需求。

一、“非政府性”的內涵及特征

若要了解非政府教育組織現狀，首先應判斷哪些組織屬于非政府教育組織，即確定非政府組織的邊界。“非政府組織”這一術語的出現與傳播，同上世紀中期聯合國的一些活動密切相關，后逐漸廣為人知，被用來泛指那些現代國家中不同于政府和企業建制的組織。具體地說，它們通常是為了社會公益目的而成立，獨立于政府進行運作，組織活動不以營利為目的，利潤不用來在組織成員間分配等。這樣的組織有時也被稱為非營利組織、慈善組織、志愿組織、第三部門等。“非政府組織”概念側重于在其描述的組織與政府的對比和關系中發現問題、尋找解決問題的方案：強調非政府組織的運作不是（或不直接）依賴政府的強制力，強調組織使用不同于行政命令式的工作方式，以及組織目標主要不是（或不直接是）維持和鞏固政權等。因此，判斷一個組織是否是非政府組織，關鍵要看它是否具有“非政府性”特征和內涵。

“非政府”既不是“無政府”，也不是“反政府”，從世界范圍來看，非政府組織主要活動在教育、衛生保健、弱勢群體救助、環境保護等公共服務領域。我國政府一直堅持教育的公益性，那些致力于教育事業發展的非政府組織就是非政府教育組織，非政府性也是非政府教育組織的主要內涵和特征。有的研究者在討論非政府性時，格外強調非政府組織要獨立于政府進行決策和運作，即具有自主性，并認為我國現在大量存在的具有官方背景的教育社會組織雖然有明確的組織目標和獨立法人地位，但在實際運作過程中有時很難保證自主決策，不能算是非政府教育組織；只有那些民間自發、自愿成立的，能夠獨立決策和運作并承擔相應責任的草根組織才算真正的非政府教育組織。

然而，我們認為不能脫離歷史及其具體的社會制度條件來把握非政府教育組織的非政府性內涵和特征，將其絕對化、純粹化，而需要將以下兩個方面結合起來判斷一個組織是否為非政府教育組織。

（一）要將非政府組織理論研究與實踐結合起來

非政府組織理論研究和實踐的興起，與一些西方發達國家出現的社會問題及政府職能改革運動緊密相關。以英國為例，在20世紀30年代之前，教會或社會興辦的慈善機構提供了大量的公共設施（學校、醫院等）和公益性服務（救濟貧弱、災民等）；但隨著國家職能的擴張，英國逐漸發展為包辦公民生老病死的“福利國家”，由此給政府帶來了沉重負擔，并引起公眾對低效率的公共服務的不滿，這促使政府重新分配社會管理的職能。比如在教育領域，一些原來由政府控制的學校轉交給了自治的慈善團體，或者直接成為獨立的非政府組織[2]，由此帶來了非政府教育組織的繁榮。可見，作為一種教育實踐的非政府教育組織及其活動，保持其“非政府性”與接受政府的領導、支持和資助并不一定矛盾，在美國學者萊斯特·薩拉蒙研究的22個國家中，“沒有一個國家的非營利部門主要是由私人慈善支持的”[3]，教育更是大多數國家重點支持和控制的領域。在以色列，非政府教育組織63.9%的資金是由公共部門提供的。[4]

（二）要將非政府教育組織研究與中國特色的社會主義教育規律結合起來

一方面，我們應認識到我國非政府教育組織的發展雖然受到國外非政府組織研究和實踐的影響，但首先是我國政府主導下的教育體制改革成果及其組成部分。另一方面，我國目前所處的教育發展階段決定了教育體制、結構布局、教育觀念等諸多方面還存在很多問題，非政府教育組織應立足國情，將組織發展目標與國家教育發展目標結合起來，面向社會需求，并通過發揮自己在教育公共治理中的作用來推動教育行政管理部門職能轉變和體制機制改革。

通過國際比較以及從歷史發展的過程中考察非政府教育組織，我們發現其“非政府性”內涵和特征并非一成不變，而總是與組織所處的具體社會歷史環境相適應，是公益性、自主性、專業性和歷史性的統一。實際上，政府或國家的利益就是擴張和加強政治權力，西方國家經常會在教育等重要領域設立一些半自治的機構并提供全額資助，其功能類似我國大量存在的官方背景的非政府教育組織。這些組織雖然承擔著一些國家行政職能，但已經成為具有獨立法人資格的非營利性社會組織，不直接行使國家行政權力，最多是借助政府法律許可或者授權開展活動，通常靈活、綜合采用政策建議和咨詢、專家智力支持、社會協商、輿論動員與宣傳等工作方式，帶有一些明顯的非政府性特征。我們的研究不應該、也沒必要將這些在我國教育事業和體制改革中處于重要地位、發揮重要作用的組織剔除在外，而應著力加強各類型非政府教育組織之間的合作和資源整合，提高整體實力，共同推動教育體制改革。我國教育管理體制改革的方向十分明確，即以轉變政府職能、簡政放權為重點，減少不必要的行政干預，提高各類具有獨立法人資格的教育組織的自主性，積極發揮它們在教育公共治理中的作用，這也正是我國非政府教育組織的目標和理想狀態。

二、我國非政府教育組織的類型及概況

改革開放以來，作為政府扶持力度最大、受社會關注程度最高的一類社會組織，我國非政府教育組織發展迅速。目前，在各級民政部門登記注冊的組織數量已超過10萬家。按照我國社會組織依法登記的形式，這些組織可以相應地劃分為教育類社會團體、教育類民辦非企業單位和教育基金會三種類型③。本文的數據以民政部門的統計為主，涉及的組織類型包括在民政部門登記注冊的教育類民辦非企業單位、具有官方背景的教育類社團和教育基金會、民間自發成立的教育類社團和基金會等。當然，非政府教育組織還包括那些由于各種原因沒有在民政部門登記注冊，而事實上在教育領域開展活動的社會組織，以及部分在工商部門登記注冊的教育類社會組織。

（一）教育類社會團體

教育類社會團體是指由那些有著共同教育目標、教育理想或教育旨趣的個人或組織組成的，按照團體章程，主要在教育領域開展活動的互益性或公益性社會組織，包括教育行業協會、學會、研究會、校友會、學生社團等。

早在鴉片戰爭后，中國社會就出現了一些具有現代意義的教育類社團，在辛亥革命、五四運動、抗日戰爭以及人民解放戰爭等重大社會事件中，在現代民族國家的建立、優秀文化和進步思想的傳播過程中都發揮了很大作用。新中國建立后，在大規模的社會主義改造運動中，來自民間的社團大多被整合進國家統一的、以黨組織為核心的政治社會組織結構中，包括一些有著悠久歷史的校友會。當時，我國的組織除黨組織以外，主要包括政府創辦的工商聯、青聯、婦聯等大型人民團體、大量的科學技術協會以及一些學術性、文藝性社團。教育類社團并不多，比較有影響的是1956年成立的中華全國掃盲協會，第一屆會長由陳毅擔任。改革開放后，我國教育類社會團體重新煥發了生機。目前在民政部門登記注冊的教育類社團規模見表1。[6]

從表中數據來看，教育類社團在我國社團總數中所占比例不大，這主要因為從20世紀80年代初開始，社會經濟領域內的行會、協會、商會及研究機構等社會團體發展非常迅速。如種子協會、養兔協會、蘋果協會等，與之相比較，教育類社團的發展顯得不夠有活力。以深圳為例，2008年全市各類社會團體中，教育、衛生、環境、宗教、職業等相關社團共占該市社團總數的11%，而僅工商服務業一個領域的社團就占到19%[7]；在山東，2008年教育類社團占全省社團總數的3.9%，發展較好的農業及農村發展類社團則占30.1%。[8]

在我國，社團的發展首先是由政府體制改革和管理部門職能轉變的需要來推動的。改革開放之初，教育主管部門陸續建立了一些社團來承接從政府剝離出來的職能，負責對外的民間教育交流合作，為教育政策提供咨詢建議、智力支持等。經過30多年的發展，這些組織在活動領域、職能范圍、工作方式等諸多方面均發生了一系列變化，同時也見證著我國教育類社團的整體變革。我國教育類社團可以細分為以下幾類。

1.教育行業協會、發展促進會等中介組織和中間機構

這些團體較好地發揮了宣傳和落實教育政策、協調各利益方關系的功能，在政府、學校、社會公眾之間架起了溝通的橋梁，一定程度上改變了和影響著教育資源配置和教育管理格局。

從上世紀80年代開始，教育行業協會大致每十年就經歷一個新的發展階段。以中國教育國際交流協會為例：1981年到1990年為初建階段，作為中國教育系統的綜合性涉外民間組織，該協會先后在31個省、自治區、直轄市及14個市成立了地方交流協會，將北大、清華等一批高校及全國性教育組織發展為其會員單位，該階段的主要業務是打開出國留學渠道、幫助高校建立與境外教育機構的聯系等；1991年到2000年為健全組織、依法治會階段，該協會于1991年注冊為全國性社團組織，逐步依照國際民間組織慣例開展活動，承擔境外培訓工作，承辦聯合國會議中的項目等；2001至今為改革創新、注重內涵發展的階段，該協會采取更加多樣的國際交流合作形式，將國內院校服務范圍從“985工程”、“211工程”院校擴展到高等職業院校及中小學的國際交流，同時密切與聯合國教科文組織等國際組織的聯系，于2006年獲得“聯合國經濟與社會理事會特別諮商地位”，成為我國教育領域迄今唯一獲此殊榮的非政府組織。可以說，教育行業協會的發展歷程就是政府引導下的教育類社團，乃至其他活動領域內社團成長的一個縮影。

與社會團體相關的法律法規制定也帶有明顯的階段性發展特征：1989年重新修訂的《社會團體登記管理條例》取代了1950年的版本；1998年頒布的新管理條例使社團成長的制度環境逐步得以完善。

2.教育類社團中的專業學會和研究會

這些團體關注的問題涉及很多重要的教育領域，諸如德育、幼兒教育、職業教育與成人教育、家庭教育、社區教育、民族教育等，多為政府主辦，或有著深厚的政府背景。這些組織通常規模較大，組織結構與自上而下層級分明、垂直管理的政府類似，如 1979年成立的中國教育學會④，那些自下而上由民間發起的教育類學術社團與這類“航母”顯然無法相比。

從功能上看，教育學會和研究會除了向政府負責、為教育改革和決策提供智力支持、信息咨詢和政策建議之外，還開展廣泛的社會服務，比如教育成果評價，教材研究和編寫，教育教學培訓活動組織，教育業務、政策和法律咨詢等。

3.校友會、學生社團

這兩類社團的共同點是以特定的學校為依托逐步建立和發展。校友會的主要目的在于溝通信息，加強校友間聯系，增進感情，為母校的發展服務。我國校友會的數量很難統計，截至2009年，我國承擔普通高等、中等、初等教育的學校（不包含各級成人教育、職業教育機構）有35萬所左右，按每10所學校中有一個經常開展活動的校友會（包括沒有正式登記注冊的）進行估算，全國就有3.5萬個校友會。有些校友會歷史悠久，比如，清華校友總會的前身是1913年成立的“清華學校留美同學會”，天津南開校友分會成立于1928年，但上世紀50年代中期它們都中止了活動，1980年代之后才陸續恢復活動。近年來，校友會的發展非常迅速，尤其是一些知名大學的校友分會往往遍布全國，甚至擴展到海外。

學校越來越重視校友會的建設，以在國家民政部注冊登記的清華大學校友會為例，根據其總會章程，校友總會會長由現任校長擔任，并設辦公室、《水木清華》編輯部、《清華校友通訊》編輯部、發展部、聯絡部、海外聯絡部、信息部、研究室等多個部門。校友總會負責編制同學錄、聯絡會員、募集捐款，時常將學校情況向校友發布，現和國內114個地方校友組織以及國外40多個國家、地區的校友有聯系。清華大學校友會有著強大的號召力，以2006年啟動的清華校友勵學金工程為例，到2010年10月，該項目共籌集資金6297萬元，其中的3628萬元已用于設立勵學基金，全校本科生資助金額的1/3以上都是由該項目提供的。同年，校友捐贈率達到了30.7%，這一比例相當于在美國排名20位左右的大學的水平。[9]

學生社團具有自愿性、非營利性等特點，但學生社團不像一般社團那樣直接受到《社會團體登記管理條例》的限制，該條例第三條規定，“機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體”，“不屬于本條例規定登記的范圍”。在設有社團管理委員會（有的稱社團管理聯合會或社團管理指導委員會）的學校中，本校學生只要符合一定的要求就可以向該部門申請成立社團。有的研究者認為，由于在法律上不具有獨立法人地位，學生社團不應該算作非政府組織。然而，我們認為，在非政府教育組織研究中，學生社團是重要的研究內容，因為作為學生實踐基地的學生社團同時承載著非常重要的教育功能。參加學生社團不僅能夠使學生的社會適應能力和綜合素質（團隊合作、組織協調、項目運作能力以及領導力等）得到鍛煉，提高其社會服務能力，而且培養了學生的公民素質和志愿精神，更重要的意義還在于培養和鍛煉了中國NGO領導人和從業者，從而直接或間接地促進了社會各個領域非政府組織的發展。[10]

學生社團中最受關注的是大學生社團。2007年，北京高校的學生社團有2000多個，其中，僅北京大學的學生社團就有近300家，分為8類：政治理論類、學術科創類、文化藝術類、體育健身類、公益志愿類、實踐促進類、合作交流類和地域文化類。其中，學術科創類社團最多，約占總數的1/3。可見，大學生社團的活動領域十分廣泛，同時也與大學生的主業——學習和研究密切結合。

（二）教育類民辦非企業單位

隨著經濟的發展以及人民生活水平的提高，社會中旺盛的教育需求與“窮國辦大教育”的國情之間的矛盾，給教育類民辦非企業單位的發展帶來了機遇。教育類民辦非企業單位是以提供教育產品和服務來滿足公共教育需求的實體性非政府教育組織，具體來說，是指“國家機構以外的社會組織或者個人”。根據我國《民辦教育促進法》及其實施條例，以及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律法規，“利用非國家財政性經費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構”[11]，也就是人們常說的民辦學校、民辦教育機構等組織。目前，這些學校和教育機構覆蓋了從學前教育到初級、中級、高等教育、職業教育等所有領域。從數量上看，教育類民辦非企業單位占據了我國民辦非企業單位的半壁江山（見表2）。[12]

我國民辦教育的發展始終與國家教育政策的調整緊密相關。2002年，我國頒布實施了《民辦教育促進法》，民辦教育進入有法可依、規范發展的階段，教育類民辦非企業單位因此成為迄今為止所有類型民辦非企業單位中唯一擁有專門法律、法規的領域。2010年頒布的教育規劃綱要不僅提出要大力發展民辦教育，而且對于辦學目標、落實財政扶持政策等都有比較具體的規劃。30年來，根據國家政策，通過出租和轉讓閑置國有資產、教育用地優惠、稅收優惠與返還、項目委托等方式，教育類民辦非企業單位成為得到政府鼓勵最多、政策支持力度最大的非政府教育組織。

學校和教育機構的主要任務之一是滿足公眾的教育需求。改革開放以來，我國民辦教育在這方面發揮了很大作用。以學歷教育為例，1992年，我國初中、高中和高等教育階段的毛入學率分別為71.8%、26.0%和3.9%；而到了2009年，這幾個數字分別上升了27.2%、53.2%和20.3%，達到99.0%、79.2%和24.2%。與之相比較，國家財政性教育經費占國內生產總值的比例從1992年的2.74%達到2008年歷史最高的3.48%，提高了0.74%。在此期間，高校進行了大規模的擴招，國家財政性教育投入被進一步攤薄，民辦教育吸收的社會資金很大程度上彌補了教育經費的不足。1992年，我國民辦學校和教育機構數量很少，還沒有被單獨進行統計；到了2008年，民辦初中、高中和高等教育階段的學校和教育機構數已分別占我國學校和教育機構總數的7.4%、20.0%和42.3%。⑤

公眾的教育需求在不同時期、不同教育發展階段往往表現出不同的特點。從改革開放初期直到20世紀末、21世紀初，我國突出的教育需求是“有學上”，人們受教育的要求及愿望比較迫切；進入新世紀后，更多民眾的教育需求變成“上好學”，希望接受適合自己的、高質量的教育，社會需求變得多層次、多樣化了。與公辦學校相比，民辦教育對社會教育需求的反應更加靈敏，于是，在這兩個不同的階段，民辦教育通過發揮自己的優勢，為滿足公眾教育需求作出了貢獻，體現為以下兩個方面。

第一，民辦教育很大程度上緩解了“有學上”需求帶來的壓力，彌補了我國公辦學校和教育機構數量不足以及教育資源分布不均衡的問題。以民辦幼兒園為例，由于政府對學前教育的投入不足，十幾年來，民辦幼兒園極大地滿足了公眾的這部分需求。在圖1中，柱體的上、下部分分別代表該年度民辦幼兒園數量和非民辦（包括教育部門、其他部門或集體主辦的）幼兒園數量，顯示了民辦幼兒園逐年增加、非民辦幼兒園數量自1996年起不斷遞減的趨勢。與之相對應，民辦幼兒園占所有幼兒園就業人數的比例也由1994年的5.0%上升到2009年的59.3%，同時顯示了民辦幼兒園強大的就業容納能力。⑥

第二，民辦教育還促進了“上好學”問題的解決，即滿足公眾接受高質量、多樣化的教育的需求。經過政府和社會多年來的共同努力，我國已建成了一些水平較高、辦學特色突出的民辦學校。不僅如此，與公辦教育相比，民辦教育能夠更加靈活地提供多樣化的教育。隨著社會形勢的快速變化，應試教育下的單一人才培養和評價模式已經不能滿足人們多樣化的教育需求，這就需要學校和教育機構遵循教育規律，積極探索更加靈活多樣的辦學形式和方法。例如，近年來有的家長為了讓孩子得到自己認為合適的教育而放棄了有薪水或收入的常規工作，開辦了一些帶有互助性質的民間學堂，這些學堂經常以家庭為單位分享教育資源，比如這家孩子的爸爸教數學，那家孩子的媽媽教英語等。總之，民辦教育不拘泥于單一、固定的模式，給教育需求者提供了更多選擇。更重要的是，民辦教育給我國整個教育體系帶來了競爭和活力，促使公辦教育、乃至我國整體教育水平得以提升。

（三）教育基金會

與教育類社團、民辦學校不同，改革開放后設立的公益基金會是一種新形式的社會組織，它的出現改變了我國原有的社會組織結構。教育基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，主要以從事教育公益事業為目的，依照國家相關法律條文規定成立的非營利性法人。20世紀80年代，在教育領域比較有影響的基金會約有40家。除了1981年設立的中國青少年發展基金會之外，還有一些以個人名義發起的基金會，如1984年成立的陶行知基金會、1986年成立的霍英東教育基金會等。目前資金規模較大的教育基金會多成立于20世紀90年代以后，以公辦大學和政府（包括中央或地方政府與社會團體、個人共同發起）設立的為主，比如，北京大學教育基金會、中國教育發展基金會等，還有部分以企業名義發起成立，如寶鋼教育基金會、周大福慈善基金會等。從整體看，目前我國1/3左右的基金會的主要活動領域是教育（見表3）。[13]

按照發起人的最初目的，公益基金會可以分成“散財”和“聚財”兩類。為了獲得更大的社會聲望或以自己的財富回饋社會，富人經常建立基金會來“散財”，如霍英東教育基金會。我國政府為了發展教育事業向公眾募集資金設立的基金會則屬于“聚財”型。目前，該類型基金會發揮著重要作用，這與我國所處的經濟發展階段以及政府主導的社會再分配體制有關，還與基金會在我國獨特的歷史作用有關。

改革開放之初，百廢待興，為了緩解國家財政緊張、教育投入不足的問題，政府提倡大力發展教育基金會。30多年來，教育基金會通過各種活動和項目募集了大量資金，用于直接資助貧困失學兒童和青年學生，提高教師待遇，增添、改善學校設施等，促進了教育公平。比如，中國青少年發展基金會設立的希望工程項目，自1989年到2010年底已累計募集捐款達70億元人民幣，資助農村家庭經濟困難學生（包括小學、中學、大學生）380多萬名，建設希望小學17079所，希望工程圖書室14753個[14]。另外，教育基金會在引導民眾關注、了解、參與公益事業方面功不可沒，希望工程極大地調動了人們參與教育公益事業的熱情，一度成為中國慈善事業的代名詞。

國內外的組織和個人都更樂于把錢捐給教育基金會：2008年與2009年，按照捐贈收入排名，我國前100名的基金會中，注冊工作領域為“教育”的基金會達到80家；按照境內自然人捐贈收入，排名前100名的基金會中分別有87和88家教育基金會。同時，中國政府補貼也向教育基金會傾斜，2008年與2009年接受政府補貼最多的前100名中國基金會中，教育基金會分別有24、27家，僅次于互助社會的基金會（36家、38家）。[15]

改革開放以來，教育基金會募集的社會資金成為國家教育投入的重要補充，基金會在協助政府滿足人們教育需求方面做了大量的工作；更重要的是，基金會的組織和制度促進了我國教育公共治理水平的提高。改革開放之后很長一段時間，公眾對基金會只能算是一知半解。近幾年，基金會的活動，尤其是其財務活動狀況逐漸成為媒體和公眾關注的焦點。基金會募集到的錢來自公眾，公眾有權詢問基金會的錢怎么花，花在哪里，效益如何？基金會應當承擔什么樣的責任？這些基于責任與權利的討論推動了基金會的信息公開制度，尤其是財務信息公開制度的建立，促進了政府等公共管理部門及其他非政府組織的信息公開、問責和監督等制度的完善。

來自政府和公眾的監督促使教育基金會更加注重自身建設，很多教育基金會已經建立了比較完善的組織結構，一般包括3個層面：第一個層面是作為最高權力機關的理事會和監督基金會運作的監事會；第二個層面是理事會下設的秘書處或辦公室，負責處理日常事務、執行理事會決策；第三個層面是秘書處下設的具體工作部門，包括行政部、信息部、財務部等，基金會尤其重視財務制度的建立和規范，如中國教育發展基金會安排了3人負責管理財務：一個出納，一個會計和一位專職副秘書長。與其他活動領域的基金會相比，教育基金會“能掙會花”，通過教育基金會的投資性收入以及公益支出、行政支出的數據可以看出這一點。2008年與2009年，按照基金會投資性收入排名，前100家基金會中，教育基金會分別有46、55家；按照基金會公益支出排名，前100家基金會中教育基金會分別有73、76家；按照基金會行政支出排名，前100家基金會中教育基金會分別為57、52家[16]。從整體上看，教育基金會比其他活動領域的基金會在管理和運作方面更加規范、有效。

值得一提的是，大學基金會的發展令人矚目。20世紀90年代中期，清華大學、北京大學成立了基金會，多元化籌集社會資金；2004年實施的《基金會管理條例》放寬了基金會的登記注冊條件，加速了大學基金會的發展；2009年，教育部、財政部設立配備基金，對中央級普通高校通過籌款工作獲得的資金給予適當比例的配比支持，極大地調動了高校成立基金會、做強做大基金會的積極性。目前，我國共有約240個大學教育基金會，占教育基金會總數的近一半。其中，清華大學教育基金會、北京大學教育基金會在2009年全國基金會總資產排行榜中分別名列第3、4名，總資產排名前100名的基金會中，大學教育基金會有17家[17]。大學基金會目標明確，主要圍繞教育發展開展項目和活動，服務于學校的發展。同時，大多數大學基金會只面向特定人群（比如校友等），將這些人作為大學基金會的主要動員目標和籌資對象。

三、我國非政府教育組織現狀反思及前景展望

30多年來，我國教育類社團、民辦非企業單位以及包括大學基金會在內的教育基金會雖然取得了很大成績，但仍面臨很多亟待反思的問題。這些問題能否得到妥善解決，直接關系到非政府教育組織的發展前景。教育規劃綱要將提高教育公共治理水平和滿足公眾教育需求作為非政府教育組織工作的最重要目標和任務，這抓住了問題的關鍵。為了保證這兩個目標的實現，我國非政府教育組織需要將公益性、自主性、專業性、歷史性更好地統一起來，即堅持黨和政府在教育事業中的主導地位，依托專業技能、遵循教育規律，努力保持組織公益性和自主性之間的平衡，獲得廣泛的社會支持，謀求更大發展。

（一）教育類社團現狀及發展趨勢

教育類社團作為政府、學校和公眾之間的制度性紐帶，是參與教育公共治理的重要力量。“治理”一詞的基本含義是，在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要[18]，包含著權威主體、權威運作方式及過程、運作目的三個基本要素。根據我國國情和教育發展階段，教育公共治理就是教育主管部門運用權力或權威維護教育秩序、滿足公眾教育需求的過程。教育規劃綱要明確提出通過轉變政府職能和簡政放權，鼓勵社會多方參與教育決策、執行和監督各個環節，來提高我國教育公共治理水平。也就是說，在政府主導下，作為專業機構，各類非政府教育組織應當積極參與教育決策，促進決策程序逐步走向規范，有效運作專業認證與評估工具以促進教育質量的提高，加強教育監督，完善教育問責機制等。但從目前來看，非政府教育組織在這些工作上發揮的作用還有待提高。

首先，民間教育類社團很難通過合法的制度性渠道參與教育立法、政策制定等決策過程，甚至取得一個合法的身份都不容易。社團管理條例規定，“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意”，才能到民政部門登記注冊，主管單位一般為政府部門或由政府部門認定的團體組織。在現實中，很少有單位愿意當這個業務主管部門。于是，有的社團干脆只開展活動不注冊，有的組織則到工商部門登記注冊（如21世紀教育研究院），由此帶來了很多現實或潛在的問題：一方面，政府管理部門很難了解這些組織的活動狀況，管理難度大，同時不能通過恰當的引導使這些組織更好地為社會服務；另一方面，由于不能通過合法的制度化渠道發出自己的聲音，民間社團只能更加依賴大眾傳媒表達自己的不同觀點，通過影響社會輿論間接地參與教育決策過程，這樣很容易使政府處于被動地位。在民間教育類社團受到諸多限制的情況下，有官方背景的社團的作用尤為重要。 然而，官辦的協會、學會、研究會等，不僅自主性不足，而且“向上”負責比“對下”服務的動力強得多，聯系社會的功能以及監督職能沒能得到充分發揮和實現，致使很多社團活力不足，社會影響力不大。

其次，作為教育中介組織的教育類社團沒能通過充分發揮評估、認證的作用，促進政府職能轉變和行業自律。教育質量的提高既是公眾最關心的問題之一，也是教育改革發展的核心任務。計劃經濟條件下，政府通過行政手段直接管理學校，控制學校的教育質量；到了社會主義市場經濟時期，政府主要通過主導教育評估的標準，以及完善教育中介組織的行業自律制度來保證教育質量。至于評估和行業認證等工作的具體實施，則由教育類社團等組織來完成。在市場經濟發達的美國，一些具有影響力的教育認證機構有力地保證了教育質量，比如，美國工程及技術教育認證委員會（ABET）是一家致力于高等工程教育質量資格認證和工程師職業認證的團體，已經在高等教育界服務了70多年。目前，ABET已對美國國內的550多所高等院校的2500個專業點進行了認證，每年都有1500多位專家自愿參加該機構的認證活動。與之相比較，目前我國從事教育質量評估和資格認證的教育類社團還存在很多問題，有官方背景的社團的許多工作還處于摸索階段，在評估指標的制定、方法的應用等方面存在技術上的欠缺。民間的一些評估機構，比如，全球大學排行榜，得不到政府實質上的鼓勵和支持，生存面臨困難。但影響教育類社團發展的更重要因素是公益性不足的問題，比如，有些教育協會組織打著專家權威或官方授權的旗號，號稱組織研討、評獎、培訓服務等互益或公益活動，真正的目的卻是為個人或小團體牟利，極大地損害了社團組織的形象，喪失了公眾的信任和支持，達不到通過評估和行業認證保證教育質量的制度設計效果，破壞了教育類社團的發展環境。

要更好地發揮教育類社團在教育公共治理中的作用，需要做好以下幾點。

第一，推動政府雙重管理體制的改變，為民間社團搭建制度化參政議政平臺，使其能夠按照法定程序參與教育政策、法規制定，監督政策實施過程，評價政策實施效果。目前，非政府組織管理體制改革有了新的進展：2011年11月，廣東省民政廳率先嘗試在社會組織領域取消“雙重管理”，宣布從2012年7月1日起，除特別規定、特殊領域外，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，社會組織直接向民政部門申請成立；2012年1月31日，北京市民政局率先提出，工商經濟、公益慈善、社會福利和社會服務等4類社會組織在北京登記注冊，可直接向民政部門申請成立，無須再經業務主管單位審查同意；2012年2月1日，上海市民政局宣布將探索通過“自律承諾”等方式，試行社會組織直接登記管理[19]。從“主管”到“指導”的變化是政府管理體制變革過程中的重要事件，民間教育社團應積極探索新形勢下組織的發展方向和路徑。

第二，教育類社團應充分利用資源和優勢，提高自主性，積極參與教育決策過程。由政府自上而下推動的公共教育政策涉及范圍廣，影響深遠，但教育的獨特性使得政策效果滯后。因此，教育政策的決策程序非常重要，需要充分考慮并兼顧政府、學校和公眾等各方利益。有官方背景的教育類社團能得到政府信任和支持、與學校聯系密切，應當在今后加強與社會及公眾的聯系，增強服務社會的意識，提高服務社會的能力，在工作內容和方式上不斷創新。各協會要通過用心為會員服務來取得會員的信任和支持，保證會費的充足和穩定。各學會、研究會應當多到基層調研，選擇課題時，多研究關系到群眾切實利益的、群眾普遍關心的重大教育問題；在參與教育決策時，多站在群眾立場上思考，代表普通民眾的利益；在政策咨詢和建議時，多提出有利于解決群眾現實問題的、切實可行的方案。

第三，1999年發布的《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中提到：“在高中以及以上教育的辦學水平評估、人力資源預測和畢業就業指導等方面，進一步發揮非政府的行業協會和社會中介機構的作用”。教育類社團均需利用政策支持的有利條件，不斷開發有效的質量評估工具，完善質量認證體系，加強行業自律，政府不僅要支持體制內評估機構的發展和競爭（比如，鼓勵高校利用豐富的專家資源建立評估機構），還應當在加強對民間評估機構的資質認證、評估方法、數據來源、道德水準等方面的監督和評價基礎上，推動民間教育評估和認證機構的發展。當然，任何國家的教育中介組織和中間機構的作用都是有限的，最近曝出的美國“野雞大學”、“文憑工廠”等事件，說明教育中間組織與政府的共同缺位現象很難杜絕：二者要么在關鍵領域擴張自己的權力，要么將一些應負的責任相互推諉。政府及社會各利益方的治理責任在理論上很好劃分，落實到具體事件中，責任模糊的問題經常不那么容易解決。公眾正確認識政府及社會其他組織作用的局限性，創造理性的社會氛圍，對于非政府教育組織的發展十分有利。

（二）教育類民辦非企業單位現狀及發展趨勢

教育規劃綱要中提到，“民辦教育是教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”，在滿足公眾教育需求、提高教育公共治理水平等方面，民辦教育要做的工作還有很多。

首先，相對于人民群眾多層次、多樣化的教育需求，有特色、高質量的民辦教育還不多，表現在以下兩個方面。第一，民辦教育機構沒有充分發揮優勢，辦出特色。比如，很多培訓機構舉辦的課外輔導班，只是通過加深學生對課堂學習內容的記憶提高考試分數，進一步強化應試教育，而不愿意從長遠考慮，在職業教育領域發揮更大作用，培養我國急需的大量高素質專業技能型人才。第二，高水平的民辦大學不多。2010年，我國共有普通高校2358所，其中民辦高校674所，占高校總數的近1/3，但目前在社會上有廣泛影響的還比較少。

其次，由于各種原因，目前我國民辦教育的公益性比較弱，在教育公共治理中的作用沒能得到充分發揮。政府堅持教育的公益性，在政策上給予民辦教育的支持力度非常大，然而在落實方面還存在很多問題，其中最重要的是公共財政投入少；同時，民辦學校的行業自律制度還很不完善，以教育公益為名、行沽名牟利之實的不規范行為時有發生，打擊了公眾向民辦教育捐款的積極性。缺乏政府和公眾財務支持的民辦教育對學費和教育市場的依賴程度非常高，政府和公眾監管學校運作的權力有限，監管效果很難保證，影響了民辦學校向公益性教育的方向發展，學校自主決策程度高，但主要代表投資者的利益。民辦學校自主性和公益性的嚴重失衡，阻礙了其作為一個非政府教育組織在教育公共治理中充分發揮作用。

民辦教育有著廣闊的發展前景。以職業教育為例，據測算，2010年我國第一、二、三產業共有2億多技能型人才，到2020年，社會共需要3億多技能型人才，這1個億的人才缺口主要靠職業教育來彌補。發展民辦教育成為各級政府的重要工作職責，除了保證民辦教育和公辦教育在法律上的平等地位、積極營造重視民辦教育的社會氛圍之外，政府應盡快確定營利性和非營利性民辦學校分類管理的辦法，為非營利的民辦學校提供政策、稅收等優惠，切實增加對這些教育機構的公共財政投入。

在加大對民辦教育財政投入、監督學校運作、確保其公益性的同時，政府要通過加強黨建來保證民辦學校為社會主義教育事業服務。我國憲法早已明確各項事業必須堅持黨的領導，1998年，中組部、民政部下發的《關于在新社會組織中建立黨組織有關問題的通知》明確要求在新社會組織中建立黨的組織。民辦教育機構中黨建工作的目的在于增強黨組織在社團中的凝聚力、向心力和影響力，在實踐中既要堅持黨章規定的原則，又要強調方法的靈活實用、因地制宜。

總之，民辦教育的發展需要社會各界的共同努力：一方面政府要實行分類管理、增加對非營利性民辦學校的公共財政投入，同時抓好黨建工作，推動信息公開，加強政府及社會各界對非營利性民辦學校的監督，提高它們的公益性；另一方面，非營利性民辦學校要加強自身建設，完善組織結構，充分發揮理事會、監事會作用，完善行業自律制度，提高辦學質量，通過信息公開、財務透明等方式獲得廣泛的社會支持，保證非營利性民辦學校和教育機構參與教育公共治理的合法性和有效性。

（三）教育基金會現狀及發展趨勢

30年來，教育基金會經歷了從無到有、從小到大的快速發展過程，成為我國教育事業的重要推動力量，但與一些發達國家相比還有很大差距。截至2001年，哈佛大學基金會本金已積累至182億美元[20]；而2009年，遙遙領先于我國其他大學的清華大學、北京大學教育基金會總資產加起來不足22億人民幣[21]。目前，無論政府背景的還是民間發起的教育基金會、大學基金會都面臨一些困難和問題，資金規模小只是其中之一。

各級政府設立的教育基金會協助政府承擔著提供公共教育服務的職責。比如，中國教育發展基金會的功能定位非常明確：“拾遺補缺”，即在力所能及的范圍內，幫助政府做那些應該做、卻暫時沒做或漏做的事，“對新聞媒體披露的一些家庭發生特殊經濟困難的學生，凡情況屬實的，基金會均在第一時間作出反應，及時開展資助，給他們送去溫暖和信心”[22]。這種定位保證了基金會的活動不會偏離社會主義教育事業大方向，公益性程度高；但同時也增加了基金會對政府的依附性，降低了決策的自主性和行動的靈活性。政府背景的教育基金會大多將活動領域限定在幫助貧困教師和學生，以自己操作資金、做項目為主，服務內容和工作方式比較單一，很少涉足政策倡導領域。今后，這些基金會應充分利用資金規模較大、與政府聯系密切等優勢，加強與民間教育基金會的合作，提高服務社會的積極性和主動性，采用更加靈活的工作方式。比如，通過向其他教育或助學機構捐贈等形式拓展活動領域，發揮政策引導、監督管理等多種功能，促進公共管理部門和非營利組織的信息公開，加強行業自律，提升教育公共治理水平。

與有政府背景的教育基金會類似，我國大學基金會也存在自主性不足的問題：無論從數量、規模還是影響上看，公辦大學的基金會都明顯占據優勢，它們雖然在法律上已經具有獨立法人地位，但學校的行政部門往往對大學基金會具有絕對領導權，基金會負責人由行政部門負責人任命或者直接兼任，監事會的作用不大。而且，大學基金會的發展極不平衡，國家投入越多、越有錢的大學，如北大、清華，其基金會的籌資能力越強；相反，那些資源匱乏、辦學經費緊張的大學，基金會的運作情況往往不理想。因此，處于不同發展階段的大學基金會，在如何更好地滿足教育需求的問題上努力的方向也不同，有的要向政府和社會爭取更多的資金，有的則需要提高資金的使用效率。以清華大學為例，從1994年到2005年，基金會募集的資金不少，由于捐贈者的“留名”需求比較旺盛，47%的捐贈用于捐建校舍等基建項目，但基建項目需要很多配套和維護費用，有時反而加重了學校的財務負擔。相反，捐贈者卻對受到廣大師生歡迎、直接提高教育質量的“講席教授”項目不感興趣[23]。隨著大學基金會規模的不斷擴大，如何讓捐贈基金發揮更大使用效率，將是越來越多的高校需要考慮的問題。

2004年新的基金會管理條例出臺后，降低了民間資本舉辦教育基金會的門檻，但與前述兩類教育基金會相比在數量和資金規模上還有一定差距。民間教育基金會比較活躍，自主性很強，而且從目前來看，它們是將自主性和公益性結合得比較好的一類非政府教育組織，因為能不能獲得公眾的認可、在捐贈市場上找到資金，直接關系到民間基金會的存亡。于是，加強自身建設、通過信息公開和財務透明來增加公益性及社會合法性、爭取廣泛的社會支持，就成為這類組織主動和自覺的行為。

對公眾教育需求反應的靈敏性使得民間教育基金會的未來發展方向更加明確。首先，基金會的服務內容和活動領域不斷擴大。最初主要集中在教育扶貧方面，包括設立教師獎勵基金以及各種旨在幫助貧困學生的獎學金，現在有些基金會關注的項目開始涉及人的全面發展。比如，草根助學機構“麥田計劃”于2010年成立了“麥田教育基金會”，致力于探索與改善學校、家庭、社區的素質教育，服務對象覆蓋農村、城鎮與城市的孩子。其次，積極探索靈活多樣的工作方式，將自己做項目與捐贈其他機構結合起來，將基金會的服務功能與倡導功能結合起來，打造經驗分享、資源整合的平臺，加強非政府教育組織之間、組織與外界的溝通和交流，爭取合作共贏。2011年底，北京西部陽光基金會嘗試與燈塔計劃、21世紀教育研究院聯合起來舉辦教育NGO年會，為草根教育公益組織提供了資源共享的機會，同時推廣了基金會理念，并呼吁政府和社會關注農村“撤點并校”政策的實施后果等。今后，合作的范圍應該更大，各類型教育基金會有能力、有責任通過自己的宣傳與行動來推動非政府組織問責、評估、監督等功能的完善，推動政府信息公開和職能轉變，當然這對公眾參與教育公共治理的素質和能力也提出了更高的要求。

四、小結

我國擁有世界上最大規模的教育體系，公眾的公民意識及對教育的關注程度明顯提高，非政府教育組織身處變動不居的時代，何去何從引人深思。值得欣慰的是，黨和政府一再強調，教育要發展，根本靠改革。政府引導的教育體制改革方向是明確的，對非政府教育組織發展的態度是開放和支持的，公眾期待非政府教育組織真正有所作為。我們有理由相信，堅持教育的公益性，遵循中國特色社會主義教育規律，形成政府主導、非政府教育組織協同、公眾參與的教育公共治理格局，更好地滿足人民教育需求，是社會各方共同的利益所在。

注釋：

①根據民政部2011年頒布實施的《社會組織評估管理辦法》，社會組織是指經各級人民政府民政部門登記注冊的社會團體、基金會、民辦非企業單位。

②2011年5月，“全球基金”凍結了上億美元用于抗艾的對華援助資金，衛生部對此的解釋是，中方與“全球基金”在對“社會組織”的定義問題上產生了分歧，中方對“社會組織”的認定是遵照民政部的相關標準執行的。事件背后有很多深層次的原因，但有一點值得注意，在國際交流合作日益頻繁的今天，加強“非政府組織”研究、增進國家間的理解和溝通，是消除隔閡、建立合作共贏關系的重要途徑。

③采用該類型劃分方法可以更方便地獲得資料和數據。近年來，我國政府有關管理部門不斷調整和完善非政府組織的類型劃分，細化大類型中的次級項目。2007年之后，民政部發布的民間組織統計數據所采用的分類體系，借鑒了國外按照活動領域將非政府組織進行分類的兩個主要標準，一是聯合國的產業分類標準（ISIC），它將非營利組織分成3個大類15個小類，即教育類（包括小學教育、中學教育、大學教育和成人教育）、醫療和社會工作類（包括醫療保健、獸醫和社會工作）以及其他社會和個人服務類（包括環境衛生、商會和行業協會、工會、娛樂組織、圖書館、博物館及文化、體育和休閑組織等）；二是美國約翰·霍普金斯大學非營利部門比較研究中心制定的分類法，即將非營利組織劃分為文化、教育與研究、衛生保健、社會服務、環境、發展、公民與倡導、慈善、國際、宗教等12大類。這些以活動領域進行分類的體系，為我們獲得非政府教育組織的相關數據提供了極大的便利，也使得該類組織國際間的比較成為可能。

④中國教育學會是中國成立最早、規模最大的全國教育類群眾性學術團體，現有80多萬會員、51個分支機構，53個單位會員分布在全國各地。

⑤⑥參見《中國教育統計年鑒（1992—2009）》及《中國教育經費統計年鑒（2009）》。

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編輯：張力瑋