對西部大開發“十二五”規劃的幾點思考

近日，國務院批復同意《西部大開發“十二五”規劃》，通過學習，形成幾點思考：

“十二五”規劃進一步凸現西部的戰略地位和特殊使命

西部地區是我國貧困面最廣、貧困人口最多、貧困程度最深的區域，聚集了中國絕大多數的農村絕對貧困人口；鄉村人口比重最大，消除“二元結構”的任務最為艱巨；文化結構多元，居住著中國50多個少數民族，少數民族人口占全國少數民族人口75%左右，同時，西部地區與周邊14個國家和地區接壤，陸地邊境線占全國的80%以上；地處長江、黃河等多條重要河流的上游，是森林、草原、濕地和湖泊等集中分布區，生態地位極為重要但又十分脆弱，關系到整個中國的生態安全。

以上諸特征決定了西部大開發比東北振興和中部崛起需要更長的時間，面臨的任務也更艱巨，需要打好基礎。深入實施西部大開發戰略，事關各民族群眾福祉，事關我國改革開放和社會主義現代化建設全局，事關國家長治久安，事關中華民族偉大復興。西部大開發承擔著特殊使命，在促進區域協調發展中處于突出重要的地位。

“十二五”規劃進一步明確西部發展的基本思路且舉措有力

《西部大開發“十二五”規劃》（簡稱《規劃》）提出西部地區到2020年要實現西部地區綜合經濟實力上一個大臺階，基礎設施更加完善，現代產業體系基本形成，建成國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業基地和戰略性新興產業基地；人民生活水平和質量上一個大臺階，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設，基本公共服務能力與東部地區差距明顯縮小；生態環境保護上一個大臺階，重點生態區綜合治理取得積極進展，森林覆蓋率逐步提高，生態環境惡化趨勢得到遏制。

圍繞綜合經濟、基礎設施、生態環境、特色產業、公共服務、人民生活、改革開放等7個方面，《規劃》提出了西部大開發“十二五”時期的奮斗目標。主要包括：區域經濟增速和城鄉居民收入增速“雙高于”全國平均水平，新增鐵路營業里程1.5萬公里，森林覆蓋率力爭達到19%左右，單位地區生產總值能源消耗下降15%左右，單位工業增加值用水量降低30%，九年義務教育鞏固率達到90%以上，城鎮化率超過45%等等。

民生改善方面。加大對西部地區均衡性轉移支付力度，逐步縮小西部地區地方標準財政收支缺口，用于教育、醫療、社保、扶貧開發等方面的專項轉移支付重點向西部地區傾斜；推進資源稅改革，對煤炭、原油、天然氣等的資源稅由從量計征改為從價計征，增加資源產地地方財政收入；將青藏高原東緣等集中連片困難地區作為扶貧開發重點，加大扶貧開發力度。

基礎設施建設方面。提高專項建設資金投入西部地區的比重，提高基礎設施項目投資補助標準和資本金注入比例；中央安排的公益性建設項目，取消西部地區縣及縣以下和集中連片特殊困難地區市地級配套資金。國家在基礎設施建設領域將繼續突出強調交通和水利兩個關鍵環節。交通重點解決通道建設和路網完善問題。水利重點解決西南地區工程性缺水和西北地區資源性缺水問題。加強水資源配置工程建設，加快推進西南地區水源工程建設；在充分節水的前提下，合理建設跨流域、跨區域調水工程，解決西北地區資源性缺水問題。同時，國家將積極推進能源通道建設，完善國內外原油、成品油、天然氣等能源輸送管網；推進“三網融合”，提高西部地區信息化水平。

《規劃》明確了國家對包括西部基礎設施、城鎮、產業、生態、公共服務五大類的投資，給了西部地區保持高增長更強的信心，增加了就業機會，就能從本質上縮小東西部的差距。

土地利用方面。在嚴格執行土地使用和保護制度的前提下，實施差別化的土地政策，在安排土地年度計劃時向西部傾斜，擴大西部地區利用荒山、沙地、戈壁等未利用地的指標；對西部地區的產業經濟園區，包括工業開發區的基準地價可以適當降低；完善建設用地審批制度，簡化程序，保障重點工程建設用地。

環境保護和生態建設方面。實施有利于保護環境的生態補償政策，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產資源開發領域建立健全生態補償機制；逐步提高國家級公益林生態效益補償標準；增加對上游地區重點生態功能區的均衡性轉移支付；加快制定關于生態補償政策的指導意見和《生態補償條例》等，著力發展綠色經濟。

《規劃》提出要用五大舉措改善農民生產生活條件：一是加快發展現代特色農業；二是振興牧業經濟；三是提高林業發展水平；四是拓寬農民增收渠道；五是建設幸福新家園，實施“六到農家”工程。

建立差別化分類扶持政策體系。實施有差別的產業政策，凡是有條件加工轉化的能源、資源開發利用項目，支持其建設并優先審批核準，制定西部地區鼓勵類產業目錄，并對這類產業企業減征收企業所得稅；編制承接產業轉移規劃，制定相關政策，引導東中部地區企業有序轉移，鼓勵東中部地區與西部地區共建產業園區。

在西部，有針對性地對貧困地區，生態脆弱區，邊境地區和中心城市、資源富集區，老工業基地等不同類型的區域，以及民族地區、革命老區，實施有差別的政策。一是支持成渝、關中—天水、廣西北部灣等11個重點經濟區率先發展。二是支持河套灌區等8個農產品主產區優化發展。三是支持西北草原荒漠化防治區等5個重點區可持續發展。四是支持攀西—六盤水等8個資源富集區集約發展。五是支持沿邊開放區加快發展。六是支持秦巴山區等集中連片特殊困難地區跨越發展。明確國家扶持的標準、范圍、時限、方式，制定具體措施，切實提高實施效果。與以往從生態角度劃分的主體功能區提法不同，是從次區域的角度來劃分的。這種更細的區域劃分方法和分類指導提高了針對性，避免了區域政策一刀切的做法。

“十二五”西部大開發中的深層問題與應對之策

西部經濟發展面臨著新的亟需解決的問題：金融危機下西部經濟增長的不確定性加大；東西互動面臨新困難；環境保護出現新問題；民營經濟發展需要加快；重點工程和產業對地方經濟的拉動需要加強；地區創新體系建設的意愿與能力差距較大；東西部差距如何縮小等問題

解決上述突出問題和深層次矛盾的政策建議：

一是繼續以改革創新的精神推動科學發展，著力發展和完善西部地區的貨幣政策和財政政策；著力發展和完善西部地區的現代市場體系，發展資本、產權、技術等要素市場；發展非公有制經濟，堅持平等保護物權，推進公平準入；發展內陸開放型經濟，提高對外開放水平。

二是加快特色優勢產業發展。根據西部地區的資源優勢和比較優勢，著力培育能源、礦產、旅游和特色農業等優勢產業和特色經濟，形成新的經濟增長點。 要推動裝備制造業基地的建設，建設若干有競爭力并體現競爭特色的基地。 要探討發展軍事工業的新途徑、新模式，強化軍工企業與民營企業的聯合，發展軍事工業產業群。要實現西部原料、西部制造、西部渠道的產業延伸，強化西部特色產品的質量意識和品牌意識。要積極發展環境友好所需要的新設備、新技術。要進一步發展創新基地，建設若干重點實驗室和試驗基地繼續實施以科技發展引導經濟增長的政策，實現以東部地區的科技發展帶動西部地區的技術創新和經濟發展。

三是當前迫切需要出臺加快西部開發的新政策。首先要研究解決西部大開發的法律問題，西部大開發戰略實施至今沒有解決它的法律地位和法律保障問題。其次在區域經濟政策上，西部的市場經濟體制客觀上落后于東部地區，不應把西部和東部一樣完全推進市場，應更加重視采取宏觀調控下的區域差別政策，中央政府應制定有利于西部地區吸引人才、留住人才的教育政策，充分發揮西部大開發的積極性、創造性；在財政轉移支付方面繼續向西部傾斜；要將西部老工業基地納入國家政策范圍；同時創造更加寬松的條件，加快西部地區金融業的發展，促進西部地區建立統一、靈活、高效的貨幣市場和資本市場。

四是建議在經濟增長中要把扶貧放在首要地位，堅持開發式扶貧的方針。國家應把新農村建設資金重點投放到西部地區，快速推進西部農村地區發展。

五是建議探索礦產資源的開發經營新模式、新體制。在資源開發體制上應以各省區參與開發經營的模式替代國家全部壟斷經營的模式，同時增加資源稅征收的地方留成比重；在資源開發補償方面，著力探索產權參與分享機制，努力減少原有的只強調存量性的一次補償對地方政府和居民長遠發展造成的影響。

六是加強東西部互動。研究引導沿海企業向西推進的國家政策體系，東部地區要努力促成資本和人才向西部轉移，勞動力和人口向東部流動；西部則要積極發展特色經濟，優化投資環境，打造合作平臺，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰。深入實施以市場為導向的優勢資源轉化戰略，堅持走新型工業化道路，積極承接產業轉移，努力形成傳統優勢產業、戰略性新興產業、現代服務業協調發展新格局。

作者簡介：

任宗哲，陜西省社會科學院院長，博士生導師，教授，兼任西北大學中國西部經濟發展研究中心主任，連續5年作為主編之一編輯出版西部藍皮書《中國西部經濟發展報告》。