對西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃的幾點思考

近日，國務(wù)院批復(fù)同意《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，通過學(xué)習(xí)，形成幾點思考：

“十二五”規(guī)劃進一步凸現(xiàn)西部的戰(zhàn)略地位和特殊使命

西部地區(qū)是我國貧困面最廣、貧困人口最多、貧困程度最深的區(qū)域，聚集了中國絕大多數(shù)的農(nóng)村絕對貧困人口；鄉(xiāng)村人口比重最大，消除“二元結(jié)構(gòu)”的任務(wù)最為艱巨；文化結(jié)構(gòu)多元，居住著中國50多個少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族人口75%左右，同時，西部地區(qū)與周邊14個國家和地區(qū)接壤，陸地邊境線占全國的80%以上；地處長江、黃河等多條重要河流的上游，是森林、草原、濕地和湖泊等集中分布區(qū)，生態(tài)地位極為重要但又十分脆弱，關(guān)系到整個中國的生態(tài)安全。

以上諸特征決定了西部大開發(fā)比東北振興和中部崛起需要更長的時間，面臨的任務(wù)也更艱巨，需要打好基礎(chǔ)。深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，事關(guān)各民族群眾福祉，事關(guān)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興。西部大開發(fā)承擔(dān)著特殊使命，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中處于突出重要的地位。

“十二五”規(guī)劃進一步明確西部發(fā)展的基本思路且舉措有力

《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）提出西部地區(qū)到2020年要實現(xiàn)西部地區(qū)綜合經(jīng)濟實力上一個大臺階，基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系基本形成，建成國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業(yè)基地和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地；人民生活水平和質(zhì)量上一個大臺階，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)，基本公共服務(wù)能力與東部地區(qū)差距明顯縮小；生態(tài)環(huán)境保護上一個大臺階，重點生態(tài)區(qū)綜合治理取得積極進展，森林覆蓋率逐步提高，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到遏制。

圍繞綜合經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、特色產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、人民生活、改革開放等7個方面，《規(guī)劃》提出了西部大開發(fā)“十二五”時期的奮斗目標(biāo)。主要包括：區(qū)域經(jīng)濟增速和城鄉(xiāng)居民收入增速“雙高于”全國平均水平，新增鐵路營業(yè)里程1.5萬公里，森林覆蓋率力爭達到19%左右，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗下降15%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，九年義務(wù)教育鞏固率達到90%以上，城鎮(zhèn)化率超過45%等等。

民生改善方面。加大對西部地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小西部地區(qū)地方標(biāo)準(zhǔn)財政收支缺口，用于教育、醫(yī)療、社保、扶貧開發(fā)等方面的專項轉(zhuǎn)移支付重點向西部地區(qū)傾斜；推進資源稅改革，對煤炭、原油、天然氣等的資源稅由從量計征改為從價計征，增加資源產(chǎn)地地方財政收入；將青藏高原東緣等集中連片困難地區(qū)作為扶貧開發(fā)重點，加大扶貧開發(fā)力度。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。提高專項建設(shè)資金投入西部地區(qū)的比重，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目投資補助標(biāo)準(zhǔn)和資本金注入比例；中央安排的公益性建設(shè)項目，取消西部地區(qū)縣及縣以下和集中連片特殊困難地區(qū)市地級配套資金。國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)突出強調(diào)交通和水利兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。交通重點解決通道建設(shè)和路網(wǎng)完善問題。水利重點解決西南地區(qū)工程性缺水和西北地區(qū)資源性缺水問題。加強水資源配置工程建設(shè)，加快推進西南地區(qū)水源工程建設(shè)；在充分節(jié)水的前提下，合理建設(shè)跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程，解決西北地區(qū)資源性缺水問題。同時，國家將積極推進能源通道建設(shè)，完善國內(nèi)外原油、成品油、天然氣等能源輸送管網(wǎng)；推進“三網(wǎng)融合”，提高西部地區(qū)信息化水平。

《規(guī)劃》明確了國家對包括西部基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、公共服務(wù)五大類的投資，給了西部地區(qū)保持高增長更強的信心，增加了就業(yè)機會，就能從本質(zhì)上縮小東西部的差距。

土地利用方面。在嚴(yán)格執(zhí)行土地使用和保護制度的前提下，實施差別化的土地政策，在安排土地年度計劃時向西部傾斜，擴大西部地區(qū)利用荒山、沙地、戈壁等未利用地的指標(biāo)；對西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟園區(qū)，包括工業(yè)開發(fā)區(qū)的基準(zhǔn)地價可以適當(dāng)降低；完善建設(shè)用地審批制度，簡化程序，保障重點工程建設(shè)用地。

環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)方面。實施有利于保護環(huán)境的生態(tài)補償政策，逐步在森林、草原、濕地、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域建立健全生態(tài)補償機制；逐步提高國家級公益林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)；增加對上游地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付；加快制定關(guān)于生態(tài)補償政策的指導(dǎo)意見和《生態(tài)補償條例》等，著力發(fā)展綠色經(jīng)濟。

《規(guī)劃》提出要用五大舉措改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件：一是加快發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)；二是振興牧業(yè)經(jīng)濟；三是提高林業(yè)發(fā)展水平；四是拓寬農(nóng)民增收渠道；五是建設(shè)幸福新家園，實施“六到農(nóng)家”工程。

建立差別化分類扶持政策體系。實施有差別的產(chǎn)業(yè)政策，凡是有條件加工轉(zhuǎn)化的能源、資源開發(fā)利用項目，支持其建設(shè)并優(yōu)先審批核準(zhǔn)，制定西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄，并對這類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減征收企業(yè)所得稅；編制承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)劃，制定相關(guān)政策，引導(dǎo)東中部地區(qū)企業(yè)有序轉(zhuǎn)移，鼓勵東中部地區(qū)與西部地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

在西部，有針對性地對貧困地區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)，邊境地區(qū)和中心城市、資源富集區(qū)，老工業(yè)基地等不同類型的區(qū)域，以及民族地區(qū)、革命老區(qū)，實施有差別的政策。一是支持成渝、關(guān)中—天水、廣西北部灣等11個重點經(jīng)濟區(qū)率先發(fā)展。二是支持河套灌區(qū)等8個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)優(yōu)化發(fā)展。三是支持西北草原荒漠化防治區(qū)等5個重點區(qū)可持續(xù)發(fā)展。四是支持攀西—六盤水等8個資源富集區(qū)集約發(fā)展。五是支持沿邊開放區(qū)加快發(fā)展。六是支持秦巴山區(qū)等集中連片特殊困難地區(qū)跨越發(fā)展。明確國家扶持的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、時限、方式，制定具體措施，切實提高實施效果。與以往從生態(tài)角度劃分的主體功能區(qū)提法不同，是從次區(qū)域的角度來劃分的。這種更細(xì)的區(qū)域劃分方法和分類指導(dǎo)提高了針對性，避免了區(qū)域政策一刀切的做法。

“十二五”西部大開發(fā)中的深層問題與應(yīng)對之策

西部經(jīng)濟發(fā)展面臨著新的亟需解決的問題：金融危機下西部經(jīng)濟增長的不確定性加大；東西互動面臨新困難；環(huán)境保護出現(xiàn)新問題；民營經(jīng)濟發(fā)展需要加快；重點工程和產(chǎn)業(yè)對地方經(jīng)濟的拉動需要加強；地區(qū)創(chuàng)新體系建設(shè)的意愿與能力差距較大；東西部差距如何縮小等問題

解決上述突出問題和深層次矛盾的政策建議：

一是繼續(xù)以改革創(chuàng)新的精神推動科學(xué)發(fā)展，著力發(fā)展和完善西部地區(qū)的貨幣政策和財政政策；著力發(fā)展和完善西部地區(qū)的現(xiàn)代市場體系，發(fā)展資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等要素市場；發(fā)展非公有制經(jīng)濟，堅持平等保護物權(quán)，推進公平準(zhǔn)入；發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟，提高對外開放水平。

二是加快特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)西部地區(qū)的資源優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，著力培育能源、礦產(chǎn)、旅游和特色農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟，形成新的經(jīng)濟增長點。 要推動裝備制造業(yè)基地的建設(shè)，建設(shè)若干有競爭力并體現(xiàn)競爭特色的基地。 要探討發(fā)展軍事工業(yè)的新途徑、新模式，強化軍工企業(yè)與民營企業(yè)的聯(lián)合，發(fā)展軍事工業(yè)產(chǎn)業(yè)群。要實現(xiàn)西部原料、西部制造、西部渠道的產(chǎn)業(yè)延伸，強化西部特色產(chǎn)品的質(zhì)量意識和品牌意識。要積極發(fā)展環(huán)境友好所需要的新設(shè)備、新技術(shù)。要進一步發(fā)展創(chuàng)新基地，建設(shè)若干重點實驗室和試驗基地繼續(xù)實施以科技發(fā)展引導(dǎo)經(jīng)濟增長的政策，實現(xiàn)以東部地區(qū)的科技發(fā)展帶動西部地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展。

三是當(dāng)前迫切需要出臺加快西部開發(fā)的新政策。首先要研究解決西部大開發(fā)的法律問題，西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施至今沒有解決它的法律地位和法律保障問題。其次在區(qū)域經(jīng)濟政策上，西部的市場經(jīng)濟體制客觀上落后于東部地區(qū)，不應(yīng)把西部和東部一樣完全推進市場，應(yīng)更加重視采取宏觀調(diào)控下的區(qū)域差別政策，中央政府應(yīng)制定有利于西部地區(qū)吸引人才、留住人才的教育政策，充分發(fā)揮西部大開發(fā)的積極性、創(chuàng)造性；在財政轉(zhuǎn)移支付方面繼續(xù)向西部傾斜；要將西部老工業(yè)基地納入國家政策范圍；同時創(chuàng)造更加寬松的條件，加快西部地區(qū)金融業(yè)的發(fā)展，促進西部地區(qū)建立統(tǒng)一、靈活、高效的貨幣市場和資本市場。

四是建議在經(jīng)濟增長中要把扶貧放在首要地位，堅持開發(fā)式扶貧的方針。國家應(yīng)把新農(nóng)村建設(shè)資金重點投放到西部地區(qū)，快速推進西部農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。

五是建議探索礦產(chǎn)資源的開發(fā)經(jīng)營新模式、新體制。在資源開發(fā)體制上應(yīng)以各省區(qū)參與開發(fā)經(jīng)營的模式替代國家全部壟斷經(jīng)營的模式，同時增加資源稅征收的地方留成比重；在資源開發(fā)補償方面，著力探索產(chǎn)權(quán)參與分享機制，努力減少原有的只強調(diào)存量性的一次補償對地方政府和居民長遠(yuǎn)發(fā)展造成的影響。

六是加強東西部互動。研究引導(dǎo)沿海企業(yè)向西推進的國家政策體系，東部地區(qū)要努力促成資本和人才向西部轉(zhuǎn)移，勞動力和人口向東部流動；西部則要積極發(fā)展特色經(jīng)濟，優(yōu)化投資環(huán)境，打造合作平臺，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰。深入實施以市場為導(dǎo)向的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化戰(zhàn)略，堅持走新型工業(yè)化道路，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，努力形成傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

作者簡介：

任宗哲，陜西省社會科學(xué)院院長，博士生導(dǎo)師，教授，兼任西北大學(xué)中國西部經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任，連續(xù)5年作為主編之一編輯出版西部藍皮書《中國西部經(jīng)濟發(fā)展報告》。