教育部壟斷“營養餐” 160億資金監管存隱憂

6月15日上午，安徽潁上縣兩所小學78名學生在食用學校發放的營養餐后，出現嘔吐等不適癥狀。

《投資者報》記者注意到，類似的食品安全事故，在政府提供的營養餐計劃中時有發生。因此由政府教育部門主導的營養餐計劃也越來越多地受到質疑。

“NGO組織提供的學生午餐，像‘免費午餐’項目確實會比政府的營養改善計劃做得更精細更透明，但目前中國沒有哪一個公益組織有能力承擔全國這么大的工作量。”清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝對《投資者報》記者表示，“政府還是主導力量，但是應該學習公益組織的一些做法。”

21世紀教育研究院項目主管薛文俊接受《投資者報》記者采訪時表示，“目前還沒有任何一個縣級教育部門就營養計劃款下撥學校的進度和賬目進行詳細的公開，資金安全是政府營養改善計劃的軟肋。”

營養計劃遭遇食品安全問題

根據國務院從2011年10月啟動實施的農村義務教育學生營養改善計劃，中央財政將每年撥款160億元，率先在集中連片特殊困難地區680個縣(市)啟動國家試點，惠及這些地區所有農村義務教育階段約2600萬名在校學生，占中西部農村學生人數的近30%。160億的資金是按每名學生每天3元錢的營養改善標準，每年200天上課天數計算得出。

不過，在政府教育部門主導的營養餐計劃中，食品安全事故時有發生。

4月9日，云南鎮雄縣300多名學生，在吃了學校統一供給的營養餐后出現腹瀉、高燒等不適癥狀。學生反映“豌豆聞起來是臭的，很難聞；不吃不行，要被罰款”；廣西部分學校雞蛋采購價高出市場價75%，豬肉與油豆腐的采購價比市場批發價都高出25%左右。

為什么學生營養改善計劃事故不斷？而“免費午餐”基金等民間公益組織提供的營養餐卻沒有出現類似的問題。

“民間NGO組織在做營養餐時確實比一些政府主導的營養餐計劃做得更精細，更透明。”鄧國勝對《投資者報》記者表示，“這也顯示出政府主導的營養改善計劃監督管理機制不夠健全。”

記者近日從安徽潁上縣教育局網站上查詢到，該縣2012年3月發布的《潁上縣教育局農村義務教育學生營養改善計劃食品的采購、運輸、儲存方案的的通知》要求，“農村義務教育學生營養改善計劃工程食品每年招標一次。學生課間餐食品為純牛奶、鹵雞蛋。”

“我們的目標是為孩子們提供一頓熱騰騰的午飯，而不是牛奶面包等工業制成食品。”“免費午餐”項目發起人鄧飛日前接受《投資者報》記者采訪時反復強調，他們的“免費午餐”項目會堅持要求學校做正餐，拒絕乳品和面包等。

目前已經資助150多家貧困地區學校，使35000名學生受益的免費午餐項目對于乳制品的態度格外小心，項目管委會以文件形式明確規定：“凡是使用國家農村學生營養改善計劃資金用于乳品面包等輔食營養補助的學校，免費午餐基金不予項目合作。”

“乳制品等加工制成的食品都有一定的保質期，會因為運輸、保管等條件制約，引發食品安全問題，”鄧飛向本報記者解釋，“事實也證明，很多食品均在運輸、保管期間變質。”

“我早就說過了牛奶和面包那樣的做法不行，沒想到沒過多久果然出現了不少問題。”貴州省畢節市某小學的一位方姓校長6月20日接受《投資者報》記者采訪時如是說。他們的小學是2011年4月2日“免費午餐”項目啟動時第一批申請加入的學校，如今已成為“免費午餐”項目的標桿學校。

沙壩小學于今年3月加入到政府的營養改善計劃，而學期班和教師的午餐依然由“免費午餐”提供，他顯然非常認同“免費午餐”項目建學校食堂，為學生提供正餐的理念。

配套資金短缺導致“蛋奶工程”

21世紀教育研究院院長楊東平認為，隨著政府加大投入及基金會、NGO等民間組織的參與，改善農村義務教育學生營養的“糧食”有了，但為農村學生提供什么樣的營養、如何建立多元化的協作模式及如何實施有效的監督體系等營養改善的核心問題，依然需要探索。

為此，2011年8月—2012年3月，21世紀教育研究院《中西部農村義務教育學生營養改善項目》課題組選取云南、青海、貴州、陜西、重慶等中西部五省份作為樣本地，對地方政府、企業、社會組織等不同主體實施的營養改善項目開展調研。

該項調研項目執行官薛文俊6月21日接受《投資者報》記者采訪時說，“根據我們的調研：目前多數學校處于‘有米無鍋’（無廚房食堂）的狀態，按160億元投入資金，大約還需要增加20%-25%建設廚房和配備工勤人員的配套資金。”

據某公益機構估算，建一所能供應上百名師生用餐的普通食堂，需要資金約3萬元左右，包括購買蒸飯車、保鮮柜或冰柜、消毒柜等廚房設備，而一個貧困縣這樣規模的小學可能近百個。

“要想真正實現學校食堂供餐，一個縣要拿出200萬—300萬元的配套資金，才能真正實施好營養餐改善計劃。”薛文俊告訴本報記者，這還不包括廚師等人力上的投入，對于一些財政貧乏的貧困縣來說，這無疑是沉重的負擔。

“人均3塊錢是遠遠不夠的，”南寧市財政局一位工作人員告訴《投資者報》記者，在廣西南寧該項學生營養改善計劃被叫作貧困縣營養計劃，南寧市目前有3個國家級貧困縣，作為落實營養改善計劃標桿的馬山縣就是其中之一，由于貧困縣往往地處偏遠，交通不便，“食品的物流配送是一個很大的難題，需要大筆資金。”

“貧困地區的肉價比城里可能高不少。”他告訴本報記者，目前南寧市還沒有相應的配套資金，去年馬山縣政府投入971萬元用于全縣小學食堂基礎建設。

教育部今年年初表示，近兩年中央財政下撥農村義務教育薄弱學校改造計劃資金169億元，相當一部分是地方統籌用于食堂建設的。2011年底，財政部和教育部兩部委又專門追加了食堂建設專項資金100億元，重點用于營養改善計劃試點地區的農村學校的食堂建設，改善學生的就餐條件。

這些資金有多少最終落實到食堂建設上，我們無法得知。事實上貧困地區的中小學食堂依然非常缺乏，據媒體報道，甘肅隴西縣實施營養計劃的276所學校中，只有43所學校有食堂。沒有食堂的現狀決定了“蛋奶工程”，成為眾多地方政府改善農村學生營養的主要實施項目。

資金發放有待第三方監督

“我們學校從校長到老師都是不碰錢的，錢都是由縣教育局派駐的工作人員負責管理，并且我們在采購食品和報銷的時都是要求兩個老師參與。” 貴州省畢節市的方姓校長對記者表示，學校每天都會通過微博公布營養餐賬目。

“我們的調查發現，在中央營養改善資金下撥后，地方政府下撥比較緩慢，拖延下撥補助款，導致學校為錢發愁的現象并不鮮見。”薛文俊告訴本報記者，“廣西財政廳去年年底下撥補助，3個月后，那坡縣財政局撥款給教育局，期間，學校只能賒賬供餐。本學期開學之初，廣西那坡一所小學向每位寄宿生家長預收了300元作為營養改善經費辦營養早餐。更有甚者，營養改善經費會被挪作他用，用于著急的項目。”

據央視4月中旬在陜西商洛縣的調查，2011年10月，國務院啟動農村義務教育學生營養改善計劃，商洛縣屬于第一批試點范圍內，但是央視記者調查發現，補助資金依然沒有劃撥到位，而該省教育廳一位官員卻對央視記者表示錢已經撥下去了。

上述南寧市財政局的工作人員告訴記者，營養改善計劃的財政資金撥付進度并沒有一個統一的規范，各地進度并不一樣。

營養改善計劃再加上學生食堂建設意味著更大的資金投入，更多元化的資金來源，也意味著監督更加復雜，更加重要。

為了從制度上保障學生營養改善計劃的食品安全和資金安全，6月14日教育部等十五部門印發《農村義務教育學生營養改善計劃實施細則》等五個配套文件。

“對教育部門使用資金的監督，目前主要是依靠審計，有時審計工作也并不完全令人滿意。”鄧國勝表示，還是需要進一步推動政府信息公開。

本報記者發現，目前學生營養改善計劃試點地區，教育部門對相關資金使用情況的信息披露還是非常之少，以最近出現事故的安徽潁上縣為例，記者詳細查詢了該縣教育部門2012年以來發布的有關營養餐計劃的信息，無一提到資金的撥付使用賬目。記者電話聯系該縣教育局，接通了值班室電話，而值班室告知的教育局辦公室電話長時間無人接聽。

“資金使用情況對社會公開最大的阻力可能是在縣里。”上述南寧市財政局工作人員告訴本報記者。

“據我了解，目前還沒有任何一個縣級教育部門就營養計劃款下撥學校的進度和賬目進行詳細的公開。”薛文俊告訴本報記者，“光靠政府系統內監督還不行，必須引入民間組織、媒體等各方的監督。”

鄧飛告訴本報記者，政府的學生營養改善計劃運作模式無外乎三種：一、地方政府和學校自己做；二、中央政府招標采購，交給民間社會組織來做；三、政府和民間社會組織一起合力運作，就像我們在湖南新晃、廣西馬山等地做的那樣，由我們管理、政府分擔部分經費。

“社會很擔心第一種模式，因為既沒有效率，成本又高，還可能產生貪污腐敗。前些年的‘蛋奶工程’和‘國家學生奶計劃’就是前車之鑒。”

“調研結果證明，社會公益機構有能力、有經驗操作營養午餐等不同項目，而且運作高效、財務公開、飯菜質量有保證，那么購買相應的公共服務完全可以由政府選擇進行。政府通過購買公共服務的契機，以民間力量為杠桿，創新社會管理模式。”薛文俊說。