四川集體林林改革的經驗\\問題與啟示

摘要：四川集體林權改革絕大多數已經完成主體改革部分，配套改革的制度建設還在完善之中。基于此，對成都周邊經濟發達縣——雙流縣興隆鎮瓦窯村的集體林權改革的情況進行探討，從中分析總結大城市市郊經濟發達小林區縣實施集體林權改革的特征、經驗和問題，并提出在這類區域開展集體林權的配套改革建設的方向和深化改革的啟示。

關鍵詞：四川；集體林改革；問題；啟示

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772(2012)02-0098-02

四川的集體林林權改革已經由試點示范進入全面鋪開的階段，絕大多數地區都已經完成了主體改革，配套改革也正處于完善和探索之中。成都市雙流縣作為全國百強縣，雖非林區大縣，但因其強大的政策優勢和雄厚的財政支持力度，為集體林林權改革的深化畫下濃重的一筆，極大地活躍了林權的流轉，實現了林權改革的最終目的。在大力推進城鄉統籌綜合配套改革試驗區建設的大背景下，雙流縣充分發揮閑置資源的作用，把資源變資本，進一步拓寬了農民增收致富渠道。本研究基于雙流縣5個試點鎮之一的興隆鎮，選擇試點村瓦窯村作為調查點，從中發現大城市近郊經濟發達小林區縣實施集體林林權改革的特征、經驗和問題，并提出這種類型林區開展林權改革和配套完善方面的意見和建議。

一、興隆鎮瓦窯村基本概況

興隆鎮瓦窯村位于興隆鎮中部，轄7個村民小組，幅員面積5565畝，其中農用地總面積4385.7畝，總戶數631戶，總人口2360人，有森林面積1892畝，全村村民以種養業和外出務工為主，草莓、枇杷、粵菜、水稻是其主要農產品，2010年全村人時純收入6928元，達到全鎮平均收入水平。從2007年9月開冶至2008年1月，瓦窯村的林權制度改革試點工作已基本結束。從林業資源面積來看，瓦窯村的林地面積少，僅1632畝成牛林地，主要分布在瓦窯村4隊，人平林地面積?。粡牧謽I資源分布的位置來看，這些林地區位優勢好，大多分布在交通便利的公路兩邊，有些成片林地還在政府規劃的錦繡東山生態觀光走廊和“4A”級鄉村旅游走廊規劃地帶，具有很好的流轉優勢。從農戶對林業收入的依賴程度來看，全村主要以特色農業和外出務工為主，林改前林業的收入幾乎為零，農戶對林業的依賴蔓很低。瓦窯村林業的特征決定了農戶對集體林今后劃分、分配和流轉的選擇。

二、瓦窯村集體林林權改革的主要特征

在四川集體林林權改革向縱深發展的過程中，大部分地區木農選擇了分林分地到戶的做法，尤其在森林資源豐富，林農人均森林面積大的林區更為普遍。但是在林業資源稀少的成都近郊雙流縣，人均林地面積小，林木數量少，很多地方人平僅幾分林地?？傮w來說，雙流縣集體林林權改革以瓦窯村模式為主要特色，其主要特征有以下幾個方面：

1.森林與耕地互相交錯，不利于實現林權單一的對外流轉。瓦窯村的耕地和集體林林地互相交錯，分林到戶的難度較大，即使劃分到戶，每戶農民僅有很少的林地，不便于集中成片流轉，吸引外來投資者。雙流縣靠近成都市，因此每戶的林權和土地承包經營權委托給村民小組，集中成片對外流轉。林權流轉帶動了土地承包權的流轉。

2.采用股權換林權，集體林到戶不利于經營和流轉，因為林地面積小，細分到戶就更加不利于經營和流轉。瓦窯村大部分集體林權未確分到戶，而采用股權換林權的方法，即農民把林權委托給社集體經濟組織，社集體發給農民股權證，按股分配林地流轉收益，林木的所有權和使用權流轉收益屬原承包戶。股權的分配完全由社員自身討論決定，考慮絕大多數人的利益和公平原則，這樣既保護了大部分農民的利益，又充分尊重了原承包戶的合法權益。

3.流轉收益按林權和股權進行分配。在流轉收益分配上，主要涉及到林木所有權和林地使用權流轉的收益分配問題。對已分配到戶山林的林木所有權和使用權的流轉收益屬承包戶所有，因林地屬社集體經濟組織所有，其流轉收益屬于整個集體經濟組織，每個社員按照自愿原則達成股權的合理分配，一旦流轉，其收益就分配給本社所有持股權證和享有分配權的社員。

4.未劃分到戶的山林流轉收益可留作集體公益事業開支。瓦窯村對未劃分到戶的山林流轉的收益進行集體留存，以壯大集體經濟，彌補集體經濟收入，用于集體公益事業的開支。同時，社員通過民主討論，留足了集體公益事業開支的費用，瓦窯村4組將24萬元的流轉收入留作了集體公益事業費用。這在林改之前是從未出現過的。集體林開始給全社和社員帶來意想不到的收益。玫瑰園項目中流轉出去62畝，按每畝3萬元的價格流轉，總價186萬元，集體每畝提留1000元以壯大集體經濟，其余農戶每戶按股權均分1萬元，有史以來首次實現了林業收入的大突破。

5.以項目帶動集體林地積極流轉和有效增收。瓦窯村位于政府積極打造錦繡東山生態觀光走廊沿線，是政府規劃設計“4A”級鄉村旅游走廊區域。這些都是集體林地非常好的流轉前提，極大地激發了集體林地的流轉，充分地保障了集體和個人的經濟利益。政府引進星慧集團投資建設的錦繡城“5A”級鄉村酒店，為這個區域注入了活力，項目對生態景觀的需求使得原本不值錢的瓦窯村林業資源供不應求，集體林權改革為村民搭建了盤活林業資源的平臺。隨著五個項目的動工建設及建成后的經營用工，按每畝每天1個用工量計算，可獲得2900萬元的務工收入，每年人均可獲得1.2萬元的務工收入。因此，瓦窯村的林權流轉成為了該村農民又一重要的增收渠道。

6.林木使用權和林地使用權流轉的現金和實物作價的保障方式。瓦窯村的林木使用權和所有權一般都采用現金一次性支付，可按照樹木胸徑大小進行評估作價。在引進業主的幾個大項目中，大多都采用在政府制定補償基本標準的基礎上額外增加收益，例如玫瑰同項目中的林木所有權和使用權在雙府函(2001)65號文件標準的基礎上每株增加2元一次性支付，共支付11萬元；為保障農民的利益，林地使用權流轉收益以糧食作價，一次性或分年度進行支付。在玫瑰天堂項目中林地流轉收益按300斤大米／畝的標準計算，一次性支付20年的林地流轉收益，承包田按1000斤大米／畝計算流轉收益，承包地按500斤大米／畝計算流轉收益。

三、難點和對策

雙流縣興隆鎮是雙流林權改革的試點鎮，目前已經完成了林權的主體改革部分，林權改革的配套改革還在不斷完善，這將是一個漫長的過程。在此過程中，我們已經看到改革因操之過急而引發了一些問題，繼續深化集體林林權改革有很多的焦點和難點問題，主要有四個方面：

1.引進和扶持業主的問題。集體林權改革開始之后，雙流縣政府意識到引進有實力的業主是促進林權流轉的一個有效途徑，以政府的規劃為前提，著重引進外來業主，促進流轉和村民增收，讓當地村民充分享受到林業的實惠，這樣也更利于經營林業。(1)建設用地指標缺乏。瓦窯村外來業主看重的是這里的區位優勢和景觀資源，來實現自身的發展目標。但是政府對流轉后林地的用途作了嚴格規定，不得改做非農項目，因此在業主修建為經營所需的配套建設土地用地指標的批準上控制太嚴，例如規定業主不能修建房屋等設施。對于像雙流縣這樣林業資源不多，經濟水平較高，交通便利，生態區位不顯著的區域，林改后業主承包林地積極性高的區域，應該盡可能鼓勵和扶持外來業主，為他們批準適當的建設土地用地指標，修建一些為發展涉農項目所必須的房屋，但要注意嚴格杜絕因房產開發而改變林地用途的開發行為。(2)基礎設施配套不夠。政府對引進業主的基礎設施的配套政策并不優惠，尤其是針對業主經營所需的天然氣入戶費、電力接口費都太高。業主的生產性投資太大，不利于其賺錢，也就不利于村民增收。例如玫瑰園項目中，業主對電費、水費、天然氣等初始投入都在50多萬以上，這勢必會影響業主的開發熱情。建議政府盡快出臺相關配套政策，應按照成本價收取其費用，或由政府補貼的方式來降低業主進入的初始費用，讓他們對未來的投入和產出充滿信心。

2.產權交易平臺建立的問題。在雙流縣這樣一個林地零星、林地耕地交錯、地權交易活躍的地區，林權、土地承包權、農村房屋產權、集體建設用地權等交易非常活躍，而業主要求流轉的土地經常涉及到多項產權，而非單一的產權，而不同產權的變更涉及到不同交易中心。隨著林權改革的深入，將有更多林權進入流轉市場。2008年，林權交易平臺—成都農村產權交易所由成都市政府批準成立，隨后雙流縣也成立了縣級農村產權交易所。瓦窯村在開展林權流轉的同時，結合已流轉的間插在林地中的耕地和集體建設用地，積極引進業主投資項目建設，既方便了項目的規劃建設和建成后的經營，又推進了土地的規模經營，實現了農、林、旅游業的有機結合和共同發展。

3.林地流轉評估機構和費用問題。瓦窯村的各個項目林權流轉價格及方式均不一致。其價格是靠雙方協商確定，這不利于維護流轉雙方的利益和保證流轉的公正性。但是林地評估價格太高，評估機構太少，專業評估師太少，時間不能保障及時，不足以滿足大量林權流轉的需要。在雙流這樣的交通便利、經濟發達的小林區，村民對林業的依賴度很低，每宗林地流轉如果都按照規定進行評估后再流轉，勢必影響業主投資的熱情，高企的評估費和評估價格令業主望而卻步。建議政府為業主和村民制定林地和林木流轉的市場指導價，但非強制執行價格，為交易雙方提供透明參考信息，既維護流轉價格的公正性，避免少數業主以低廉價格謀取林地收益，也為不熟悉當地的實力業主提供合理的價格信息。同時，應當探索和建立具有權威性和服務性的流轉價格評估機構。至少在縣級應當設置具有權威性、服務性的流轉價格評估機構和評估標準，這種評估應當作為縣級部門的工作職責不對評估雙方收費，以鼓勵和支持林權制度改革。

4.林權流轉收益的處置問題。林權流轉的收益處置主要有三種方式：村民自用、集體留存和購買社會保障。村民自用就是自行處理林權流轉后的經濟收益，集體留存是壯大集體經濟力量的形式，而購買社會保障是一種較新的形式，政府在引導農民用一定比例的收益購買社會保險時，表現出了兩個問題，首先是農民養老保險繳費10080元／人，但農民領取保費只有平均140元／月，隨著社會經濟的發展，保費不足以維持其基本生活消費，對農民無吸引力；其次是由于過去的農民養老保險、家庭財產保險、獨生子女雙全保險的不成功和新型農村合作醫療的低報銷率造成農民對社會保險的不信任。因此，瓦窯村的農民無一人把林權收益用于購買養老保險。建議進一步探索如何把林權流轉收益用于解決農民社會保障問題。上級政府和部門應當把農民養老保險和醫療保險與城鎮居民保險等同對待，既體現對民生的關注，又是對城鄉一體化的補充和完善。