關于《浙江省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法(修訂草案)》和《浙江省村民委員會選舉辦法(修訂草案)》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人大內務司法委員會的委托，現就《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（修訂草案）》和《浙江省村民委員會選舉辦法（修訂草案）》作如下說明：

一、兩個辦法修訂的必要性

我省市場經濟起步早、發展快，很多方面走在全國前列，民主政治特別是基層民主政治建設發展迅速。1999年《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《浙江省村民委員會選舉辦法》公布施行，既推進了農村基層民主政治建設，又在保障村民自治權利的過程中，激發了新農村建設的活力，繁榮了農村經濟。

這些年，隨著社會主義新農村建設的進一步深化，城鄉一體化和基本公共服務均等化的進一步推進，村民自治遇到一些新情況。尤其是適應加強社會管理的新形勢，如何加強和完善基層社會管理和服務體系，協調利益關系，化解社會矛盾，強化基礎工作，維護社會穩定，對村民自治提出了許多新的要求。

2010年，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》。修訂后的村民委員會組織法，完善了村民委員會選舉和罷免程序，健全了村民會議、村民代表會議、村民小組會議等工作機制，對村民自治制度作了一些新的規定和要求。

我省村民自治始于上個世紀八十年代，特別是最近10多年的實踐，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等方面作了許多探索和創新，積累了一些具有浙江特色的經驗和做法。尤其是2010年年末至2011年年初進行的第九屆村民委員會換屆選舉工作，在完善選舉方式、規范選舉程序、優化班子結構、提高成員素質等方面，作了許多總結、創新，成效明顯，對健全村民自治機制、促進農村改革發展穩定，具有重要的推動作用。這其中許多好經驗好做法應當上升為法規規定，更好地指導今后的村民自治實踐工作。

因此，為了更好地落實村民委員會組織法的新要求，進一步總結規范我省村民自治各項工作制度，夯實基層政權建設，調動農村群眾參與基層經濟社會建設的主動性、積極性，修訂兩個辦法是必要的。

二、兩個辦法的修訂過程

2010年10月，村民委員會組織法修訂以后，內司委就啟動了我省兩個辦法的修訂工作。

結合常委會2011年5月聽取和審議省政府關于第九屆村民委員會換屆選舉工作情況的報告，從2010年9月到2011年5月，內司委全程參與了全省村級組織換屆選舉前期調研、試點指導和面上鋪開督查工作。在這個過程中，注重掌握村民自治面臨的新形勢新情況，了解原來兩個辦法實施過程中遇到的困難和問題，參與新政策的研究制定并進行法律把關，為新舉措新做法上升為法規規定做好基礎性工作。

2011年6月，根據省人大常委會立法計劃的安排，省民政廳完成了兩個辦法修訂稿的代擬工作。內司委及時成立了修訂草案起草小組，通過調研，確立了修訂工作的“三項原則”：一是既要符合上位法的要求，更要突出浙江特色。二是既要體現對村民自治的規范引導，更要保障村民自治權利。三是既要有指導性，更要有可操作性。著重實際問題的解決，為基層開展具體工作提供法律依據。

在前期準備工作基礎上，起草小組進一步總結我省實踐，同時參考借鑒廣東、山東、河南、江西、湖北、海南等兄弟省的經驗，多次與省民政廳研究討論，7月底形成了修訂草案初稿。8月，送省級有關部門和11個設區的市、90個縣（市、區）人大書面征求意見，收到反饋意見800多條。匯總梳理意見后，又有針對性地征求了三個層面的意見：一是召開省級有關部門座談會，與省紀委、省委組織部、民政廳、農業廳、財政廳、司法廳、省婦聯等部門，就村民自治中各部門職責，村民委員會與其他村級組織的關系界定等問題，深入交換意見。二是赴溫州、臺州等地，與市縣兩級黨委、政府及有關部門，就組織指導工作中的政策、法律問題，進行探討交流。三是赴基層與鄉鎮選舉工作人員、村干部、村民代表，面對面進行交談，討論一些具體做法的可行性和可操作性。

在充分吸收各方面意見后，起草小組反復研究修改，就幾個關鍵問題與相關部門進行了多次協商，達成了共識。法工委派人全程參加了修訂草案起草工作。10月31日，內司委召開全體會議對修訂草案進行了審議。

三、兩個辦法修訂的主要特點和內容

（一）關于《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（修訂草案）》

1.修訂草案的體例結構

原辦法沒有設章，共22條。近些年，我省村民自治實踐發展較快、內容豐富，為充分體現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督“四位一體”自治制度的統一性和完整性，修訂草案設了七章，共47條，第一章“總則”，第二章“村民委員會的組成和職責”，第三章“民主決策”，第四章“民主管理和民主監督”，第五章“農村社區建設”，第六章“法律責任”，第七章“附則”。民主選舉部分由《浙江省村民委員會選舉辦法》規定。

2.村民委員會與其他村級組織的關系界定

目前，農村主要有村黨組織、村民委員會、村務監督委員會、村經濟合作社等組織。村黨組織是中國共產黨在農村的基層組織。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織。村務監督委員會是村級民主監督組織。村經濟合作社，是集體所有、合作經營的社區性農村集體經濟組織。如何處理好村民委員會與其他三個組織的關系，實現職責分工、協調配合的目的，是修訂草案起草考慮的一個重要內容。

村民委員會與村黨組織的關系。村黨組織怎樣領導和支持村民委員會行使職權，村民委員會如何在黨的領導下開展村民自治，有的地方在認識上還存在不到位的情況。為此，修訂草案第四條規定，黨在農村的基層組織一方面要“領導和支持村民委員會行使職權”，另一方面要“依照憲法和法律、法規，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這樣規定，既保證了基層黨組織的領導核心地位，又保障了村民自治權利。

村民委員會與村經濟合作社的關系。農村集體資產的管理和使用是村民自治的重要內容。省人大常委會1992年已制定《浙江省村經濟合作社組織條例》，在發展壯大農村集體經濟方面作用明顯，全省農村100%建立了村經濟合作社。多數意見認為，村民委員會是帶領群眾發展經濟的組織者，村經濟合作社是集體經濟的具體經營者。為此，修訂草案第八條對村民委員會經濟職責作“促進農村生產建設和經濟發展”的原則性規定，涉及具體經濟事務則與《村經社組織條例》進行銜接，第十六條明確，法律和《村經社組織條例》對討論決定集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定。

村民委員會與村務監督委員會的關系。這幾年，為進一步制約村民委員會及其成員的不作為、濫作為，加強村務監督，提高村級財務透明度，我省總結武義縣后陳村的探索經驗，率先在全國推廣村務監督委員會制度。村民委員會組織法也采納了我省的有效做法，建立了村務監督制度。鑒于我省這項工作起步早，制度健全，條件成熟，修訂草案第三十一條至第三十三條，從村務監督委員會組成、職責到成員推選、職務終止進行了全面規定，為村務監督委員會正常運行提供了法律保障。

3.村民會議和村民代表會議制度的完善

村民會議和村民代表會議是民主決策的主要形式和村民自治的核心內容。為充分發揮這兩個決策機構的重要作用，修訂草案主要作了以下完善：

充實調整村民會議討論決定事項。修訂草案第十六條明確了涉及村民利益，經村民會議討論決定方可辦理的十項內容，并規定了村民會議可以授權村民代表會議討論決定的事項。同時，補充完善了村民會議的組成、召集、召開、表決程序。

細化村民代表會議的組成和議事程序。鑒于基層反映村民會議難以召開，為保證制度效能，修訂草案在提高村民代表會議質量上作了相應規定。一方面是關于村民代表會議組成，修訂草案第十九條至第二十三條，規定村民代表會議的組成結構，提出村民代表的素質和履職要求，明確村民代表的產生和退出程序。尤其是為了進一步體現代表的廣泛性和決策的民主性，針對一些地方反映目前村民代表人數較少的情況，提高了村民代表人數的最低限額，將原辦法的規定，人口不足五百人的村，村民代表人數不少于二十人；人口在五百人以上的村，村民代表人數不少于三十人，改為“人數不足五百人的村，村民代表人數不少于三十人；人數在五百人以上不足一千人的村，村民代表人數不少于四十人；人數在一千人以上的村，村民代表人數不少于五十人”。另一方面，第二十四條、第二十五條，進一步完善了村民代表會議議事程序。這些都增強了村民代表會議作為常用決策形式的實效性。

4.農村社區建設

村民委員會組織法對農村社區建設提出了要求，但是對農村社區建設沒有作出具體規定。從我省近年來的實際探索情況看，加強農村社區建設，對于統籌城鄉發展，提高農村社會管理和公共服務水平，都有很重要的意義。農村社區不是一級組織，而是一個空間區域概念，由一定的地域人群、按照相近的生產和生活方式、實行共同的社會管理與服務的農村社會生活共同體。它的主要作用是推動公共資源向農村延伸、擴大基層群眾自治范圍、促進農村社會全面進步。為此，修訂草案專設“農村社區建設”一章，要求村民委員會應當根據完善基本公共服務、加強基層社會管理、發展農村社區居民自治的需要，開展農村社區建設；明確農村社區的職能定位和社區服務中心的功能作用；規定縣級人民政府應當組織編制本行政區域的農村社區布局規劃，保障農村社區建設經費等，為推動我省農村社區建設提供了初步的法律依據。

5.法律責任

目前在村民自治實踐中，存在兩種現象，一種是有些村民委員會和村干部往往不經民主決策程序，擅自決定涉及全體村民利益的重大事項，利用職權侵害村集體及村民合法權益；另一種是基層人民政府及其工作人員隨意干涉屬于村民自治范圍內的事項。為此，修訂草案專設“法律責任”一章，對村民委員會及其成員不依法履職、鄉鎮人民政府及其工作人員不依法指導村民自治的法律后果，作了相應規定。

此外，針對我省廣大農村已普遍建立法律顧問制度的情況，對農村法律顧問制度服務村民自治作了明確，要求日常決策和管理工作中重視法律顧問的參與。

（二）關于《浙江省村民委員會選舉辦法（修訂草案）》

1.選民登記

針對目前農村人口因外出務工就業等原因造成人戶分離的普遍性現象，修訂草案第十二條依據村民委員會組織法的規定，分別明確了“戶在人在”、“戶在人不在”、“人在戶不在”等三種情況的選民登記，尤其為保障外來人員的民主權利和鼓勵大學生村官、村務聘用人員積極參與村民自治工作，規定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上或者在本村從事村務工作一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意其參加選舉的公民”應當進行登記，列入選民名單。

2.自薦直選

為進一步完善民主選舉方式，保證民主選舉質量，第九屆村民委員會換屆將我省以往一些地方探索實行的“海選”規范為無候選人的“自薦直選”。改以往無目標的海選為有組織的直選，即組織村民自薦報名參選，由選民直接選舉產生村民委員會成員。據統計，全省88.4%的村采用了自薦直選，效果比較好，既符合當前我省基層民主發展趨勢，又保證了當選村干部的素質。為此，修訂草案將自薦直選列為選舉方式之一，對村民自薦報名、自薦人產生和公布作了相應規定。

3.候選人、自薦人具體條件要求

一直以來，基層群眾對法律法規明確村干部的素質要求呼聲很高，因此，村民委員會組織法對提名村委會候選人作了提倡性要求。為搞好我省第九屆村民委員會換屆，省換屆選舉指導意見明確提出了候選人、自薦人條件，引導各村寫入村選舉辦法，作為選舉依據。這種做法，對防止有嚴重違法違紀行為的人選為村干部，成效明顯。為此，修訂草案第十四條第一款正面提出候選人、自薦人應當奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力；第二款規定，省村民委員會選舉工作指導機構可以提出候選人、自薦人的具體條件要求和審查程序，村選舉辦法應當明確這一具體條件要求和審查程序。

4.委托投票

委托投票的初衷是解決外出選民行使選舉權的問題，但在具體操作過程中，委托投票在有的地方也出現了一些情況，甚至為賄選所利用。所以，修訂草案第二十四條依照村民委員會組織法的規定新增了委托人和受委托人關系的限制性規定，并具體明確了選民可以書面委托配偶、父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女等近親屬代為投票，并且受委托人應當是除候選人、自薦人外的本村選民。

5.流動票箱

流動票箱容易發生監管漏洞，選民意見較多。第九屆村民委員會換屆針對此種情況，規定一般不設流動票箱，確需設立的，必須經鄉鎮（街道）批準同意，并公布使用情況。這個做法得到了較好貫徹，一些地方全部取消了流動票箱，選民投票積極性未受影響。為此，修訂草案第二十三條規定，選舉村民委員會，召開選舉大會投票或者設立中心投票會場和若干投票站集中投票是基本形式，確需設立流動票箱的，要報鄉鎮人民政府村民委員會選舉工作指導機構批準同意，并公告使用流動票箱投票的選民名單和監票人名單。

6.婦女選舉權利保障

村民委員會組織法規定，村民委員會成員中，應當有婦女成員。為了落實上位法要求，保障婦女民主權利，修訂草案對我省婦女委員“專職專選”的做法依法作了規范，在第二十條規定，“選票應當單列婦女委員職位”，第二十九條規定，“已選出的村民委員會成員中沒有婦女成員的，另行選舉時繼續單列婦女委員職位進行投票選舉。”

此外，修訂草案還新增了選舉觀察（員）制度、村民選舉委員會成員回避制度、村民委員會成員回避制度、競職演說稿報送制度、村民委員會成員職務終止和辭職等退出機制、村民委員會工作移交機制等方面的內容。

以上說明和《浙江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（修訂草案）》、《浙江省村民委員會選舉辦法（修訂草案）》，請予審議。