論行政性壟斷規制執法

【摘 要】行政性壟斷在我國長期大量存在，給我國經濟發展帶來巨大不良影響，本文試從行政性壟斷的特性與產生的原因出發，分析我國為何會出現行政性壟斷規制執法之困，并對我國行政性壟斷規制執法提出解困意見。

【關鍵詞】行政性壟斷；執法機構；執法困境；解困

行政性壟斷指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，排除、限制競爭的行為。盡管法律對行政性壟斷有所規制，但其在我國仍廣泛存在。不可否認行政性壟斷具有一定的積極作用，但其對經濟發展、自由競爭的危害不容忽視。

一、行政性壟斷規制執法的困境

我國《反壟斷法》、《行政許可法》、《價格法》、《反不正當競爭法》、《招標投標法》中都對行政壟斷進行了一定的規制，《反壟斷法》甚至專門設立一章節規制行政性壟斷。然而，行政性壟斷仍舊穩扎于我國經濟生活之中，各種行政壟斷行為仍然層出不窮，實施手段越來越多樣化，表現形式越來越隱蔽化。究其原因，主要表現在以下幾個方面。

1．反行政性壟斷執法機構缺乏獨立性、權威性與系統性。我國反壟斷執法機構采取“雙層次”與“三機構”相結合的模式。在中央由國家工商行政管理總局、商務部以及國家發展和改革委員會具體負責反壟斷執法工作，在地方上，依照《反壟斷法》第十條第二款的規定：“國務院反壟斷執法機構根據工作需要，可以授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規定負責有關反壟斷執法工作?！笨梢?，我國對行政性壟斷進行規制的執法機構主要是國家工商行政管理總局、國家發改委以及經授權的省、自治區、直轄市工商局，而且目前授權采取的也僅是個案授權的形式，省級工商管理局經工商管理總局授權可以負責具體案件調查，而國家發改委主要是負責價格方面行政性壟斷的執法。至于國務院反壟斷委員會，其并不從事執法活動，其職能主要是領導、協調三機構順利實施反壟斷工作。國家工商行政管理總局是國務院的直屬機構，國家發改委是國務院的組成機構，行政地位都較高，但兩機關在人事、財務上卻仍受到牽制，執法容易受到其他力量干涉，更不用說省一級的工商管理局了，反行政性壟斷的執法機構自身是缺乏獨立性的。而且國家工商行政管理總局、國家發改委對國務院其他部委或地方上其他機關并不構成隸屬關系，必然會形成“號令不一”的情形，這使得執法機構的決定或相關執法行為將缺乏拘束力。另外，反行政性壟斷的執法機構只在中央與省一級的職能機構中設立，在更基層的地方卻沒有設置規制行政性壟斷的執法機構，即使設立了省級執法機構，也是采取個案授權的方式進行。我們不能將執法權僅局限于一些高級別的機構，地方上“天高皇帝遠”、行政人員法律素養不高，濫用行政權實施排除、限制競爭行為的可能性會更大，如不設置機構對其進行監管，而只是以消極等待舉報等方式來打擊行政性壟斷是不夠的，反行政性壟斷的執法機構在機構設置上不夠全面系統。

2．反行政性壟斷執法機構沒有實質執法權?！斗磯艛喾ā冯m然規定行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，而且也列舉了一系列濫用行政權力的行為，但是在法律責任一章中卻規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議?！币簿褪钦f執法機關發現擁有行政權的機關濫用行政權，實施排除、限制競爭行為，并不能像對待經濟壟斷那樣作出處理決定，執法機關并沒有處罰權，只能向上級機關提出建議，由上級機關責令其改正，對直接負責的主管人員和其他直接負責人員依法給予處分，執法機關在處理行政性壟斷的案件中實際上是被架空了。雖然上級機關并不一定會偏袒下級機關，但上、下級機關之間有著千絲萬縷的聯系，而且大多數行政壟斷背后都存在著保護地方企業與國有企業的目的，一些行政性壟斷行為甚至是按照上級指示或得到上次允許、默許而實施的。在這種情況下，上級機關又如何能中立、公正地予以處理？其處理的結果又如何能讓人信服。

3．從事行政性壟斷的法律責任過輕。上文提到下級機關的行政壟斷行為交有上級機關處理可能會導致不公正，但即使上級機關依法公正處理了下級的行政壟斷行為，但按照法律規定，從事行政性壟斷的行政主體并不會受到懲罰，只要改正則可，即使對直接責任人員給予了處罰，其承擔的也不過是行政處分而已。但《反壟斷法》中對其他類型的壟斷行為不僅要求實施壟斷的經營者承擔民事責任與行政責任，對于阻礙反壟斷執法并構成犯罪的更要依法追究刑事責任。對于經濟壟斷尚且如此，對于濫用行政權的、可能會導致更多社會不良影響的行政性壟斷卻持寬松政策，雖然擁有行政權的機關、組織擔任了社會管理的職責，如果對其處以罰款或要求其損失賠償可能會不利于社會公共秩序的維持，但我們不能因此而放棄對行政機關、組織從行政壟斷中獲得的非法利益的追究，更不能將因行政壟斷而損失的經營者的利益置于不顧之地。

二、行政性壟斷規制執法如何解困

（1）反行政性壟斷的執法機構應該具有更高的行政地位，

可以由級別比一般國務院部委高的國務院反壟斷委員會具體承擔規制行政性壟斷的職責。國務院是我國最高行政機關，統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，這使得國務院反壟斷委員會的權威性會得到一定保障，即使是國務院部委行使行政壟斷，其也能有更多的發言權。政治上具有權威性，財務、人事要直接對國務院負責，這樣其才能免受、少受行政機關、社會團體和個人的干涉，實現其獨立性。（2）反行政性壟斷的執法機構不能局限于中央，在地方上也應設立分支機構，分支機構在人事、財務上直接隸屬于國務院反壟斷委員會，在黨、政、財等方面與地方政府徹底脫鉤，在發現行政性壟斷的方式上以消極地依靠舉報與積極地監督擁有行政權的組織相結合。地方上疑難、特殊的案件交由中央處理，中央對地方進行指導，地方對中央進行協助，建立一個系統的規制行政性壟斷的執法體系。（3）充實完善國務院反壟斷委員會內部機構設置，內設各種部門使其足以承擔執法工作，而且，其組成人員應在原有的基礎上增加專業的經濟學家與法學家等相關人員，而不像現在，其組成人員只是一群領導人員，另外，地方上的派出機構的工作人員也要具備相關專業知識與教育背景，以適應反壟斷工作的需要。（4）實質上賦予執法機構在規制行政性壟斷中的執法權，執法機構可以直接對違法的行政主體及其直接責任人員予以處罰。沒收行政主體及其直接責任人員、以及被保護經營者因行政性壟斷而獲得的違法利益，并用沒收的資金彌補其他經營者所受的損害。對造成嚴重后果的直接責任人員法律上可以規定懲罰性賠償和刑事處罰，用重罰威懾行政工作人員，讓其不敢犯不會犯，但刑事罪名反壟斷委員會無權宣判，應由檢察機關代表國家提起刑事訴訟。此外，也應賦予反壟斷委員會審查、撤銷相關抽象行政行為的權力。（5）行政性壟斷規制執法可以汲取卡特爾執法中寬恕政策的精神，對第一個主動報告行政壟斷的有關情況、提供重要證據并全面主動配合調查的直接責任人員，免除處罰；對主動向反壟斷委員會報告所實施的行政性壟斷行為的有關情況并提供重要證據的其他直接責任人員，酌情減輕處罰。同時，執法機構也應將寬恕所應達到的條件明確列出。

三、結語

行政性壟斷在我國長期大量存在，給我國經濟發展帶來巨大不良影響，我國規制行政壟斷的法律法規不少，但執行卻總是陷入困境。隨著市場經濟的發展和經濟活動的國際化，我國迫切需要一個自由公平的競爭環境。建立一個系統、高效的反行政壟斷的執法機構，賦予其實質意義上的執法權，這是我國行政性壟斷規制的難點，也是關鍵點。沒有一個獨立、權威的執法機構，沒有一個完善可行的的法律制度，行政性壟斷仍舊難以得到規制。

參 考 文 獻

[1]吳鵬．論我國反行政性壟斷機構的設置[J]．淮南師范學院學報．2010（1）：93