部門利益分化的成因及解決對策探究

摘要：政府部門的行為理應代表公共利益。從我國壟斷行業的角度證實了部門利益的存在及呈現分化態勢。究其原因，改革進程、利益集團以及體制不健全等因素對部門利益的分化都有著直接或間接的影響。可以通過端正權力意識、明確服務宗旨、建立有效的監督機制以及打破行業壟斷，破除部門利益鏈來扭轉這一局面。

關鍵詞：政府部門 部門利益 利益分化 壟斷行業

政府部門，作為公共財政支持的公共服務部門，理應以公共利益（即為多數人共同需求的福利，在我國，公共利益集中體現為國家利益和集體利益[1]）為其一切行為的目標和準則。隨著改革開放帶來的人們利益意識的覺醒，在現實生活中，部門利益總或多或少地成為政府部門追求的目標之一。涂曉芳指出[2]：改革開放帶來的利益結構的重大變化，使得作為的單位利益代表者的角色越來越明顯地顯露出來，政府部門同時又要承擔公共利益的代表者，從小的方面看表現為每一個具體單位的利益，從大的方面看表現為一個條條的利益或一個塊塊的利益。本文選擇部分壟斷行業，將這些行業部門職工的工資與全國平均水平進行比較論證部門利益分化的存在，分析部門利益分化產生的原因，并對如何遏制部門利益化提出建議。

1 部門利益分化與行業壟斷

我國壟斷行業的經濟特征、形成歷史及部門利益實現機制具有獨特性，我國經濟轉型也具有典型的漸進式轉型特征，通過對我國壟斷行業進行研究來證實部門利益的存在，是可行的[3]。我國壟斷行業的特殊性，在于它是由計劃經濟時代高度集中的國家壟斷體制直接轉化過來的，自然壟斷與行政壟斷相混合，政府與企業之間存在著千絲萬縷的聯系，國家壟斷經營使得政企不分，主要表現為一種政企合一型的行政壟斷規制體制；經濟轉型的特殊性表現在，我國的經濟轉型是從計劃經濟向市場經濟的漸進式轉型，市場經濟體制不健全，政府對市場替代過多等方面使得我國的部門利益分化具有特殊性。

分析我國壟斷行業部門利益問題的邏輯起點首先是要證實部門利益的存在。可以通過對我國壟斷行業職工工資、壟斷產品價格、壟斷行業效率與全國平均水平進行比較， 并通過對我國壟斷行業法律問題進行分析來證實部門利益的存在[4]。限于篇幅，本文僅對壟斷行業職工工資與全國平均水平進行比較，來證實由于行業壟斷而引起部門利益分化。比較結果見表1。

表1對中國部分壟斷行業職工工資與全國平均工資水平進行了比較。以表中所列四個壟斷行業為例，2010年，其職工平均工資超出全國平均水平的幅度，最高的金融業達到92%，最低的交通運輸、倉儲和郵政業也達到10%以上。四個壟斷行業職工工資超出平均水平的工資總額合計竟達2680.4億元。由此可以看出，部門利益是存在的。

2 主要成因分析

隨著改革開放的深入，政府漸漸從一些社會、經濟文化事務領域中退出，由社會承擔。政府職能的變化引發了部門利益結構的調整，這是部門利益再分配的過程，在這個過程中，政府部門中出現了較為明顯的利益分化。

2.1 改革進程的影響

我國的改革是以政府為主導的漸進性改革，一方面，要加強中央政府的權威，確保中央的政令暢通；另一方面，要通過各種手段來調動政府各部門積極參與改革。這種改革在很大程度上變成了行政主導，又演化成了部門主導的改革[5]。在利益分化的時代，政府部門作為利益主體，逐漸產生了追求利益的沖動，主觀上希望本部門能獲得更多的行政權力和經濟資源。在調動各部門積極參與改革的同時，政府各部門也形成了各自的特殊利益。伴隨著分權改革，橫向、縱向權力不斷得以調整，一些政府部門獲得了較大的財權、事權和管理權限，政治權力不過是用來實現經濟利益的手段[6]，政治權力資源的存在又為獲取部門的經濟利益提供了現實的可能。政府機構按照職能分工，擁有相應的權力資源，運用這種權力資源與外部環境交換得來的權利往往以部門利益表現出來為本部門所有。

2.2 利益集團的影響

我國的壟斷行業不同于西方成熟市場經濟國家的壟斷行業。成熟市場經濟國家是靠市場力量自發形成的壟斷，是大魚吃小魚，小魚吃蝦米。而我國的壟斷行業都有其深刻的行政背景，一些行業進入標準的全國性文件都是由壟斷行業起草的，這些壟斷行業迅速發展成為各種利益集團，他們自覺不自覺地以國家政策的方式保護自己行業的利益，把部門利益法制化。

金融、能源、郵電、運輸、基礎建設等領域的國有壟斷行業，長期依托行政壟斷，擁有強大的博弈能力。為維護龍頭地位、持續獲得壟斷利潤，有些壟斷企業在政界、學界、媒體、網羅代言人，影響甚至操縱話語權，為其壟斷地位辯護，極力排斥行業競爭與民營經濟介入，抵制《反壟斷法》等于己不利的法律政策出臺，或以本行業的特殊情況（如自然壟斷、國家安全、為政府賺錢等）為由要求從相關法律政策中得到豁免，維持壟斷。

2.3 體制不健全的影響

部門利益化問題是特定歷史時期國家政治體制矛盾運動的表現形式。它的產生原因主要是立法機制、財稅體制、行政體制的不健全。行政體制不完善，下屬單位則向主管部門輸送經濟利益，主管部門幫助下屬單位實現壟斷經營，上下級部門，部門與下屬企事業單位之間成為了利益共同體，主要概括為在組織體制上實行的是垂直管理的組織體制；財政制度不健全，實質仍按基數預算運作，我國至今尚未建立起適應市場經濟發展需要的公共財政制度；立法機制不規范，我國立法機構存在一定缺陷，同時對行政部門制訂法律及規范性文件的行為，有時監督不力。

3 對策建議

部門利益侵占了公共利益，會滋生腐敗，增加經濟運行成本，導致降低行政效率，損害了社會公正與大眾利益，因此，需要我們有效解決部門利益問題，盡快推動政府行政管理體制的改革，用來保障公共利益不受損害。

3.1 端正權力意識明確服務宗旨

需要從思想意識上，明確服務宗旨，端正政府部門及工作人員的權力與責任意識。整頓機關作風，努力建設高素質的公務員隊伍，保證政府機關為企業服務、為基層服務、為人民服務的宗旨，保證政府部門權力運作的正確方向，使之形成自覺的內在約束機制，使其不愿追求部門利益，并轉化為自覺的行動，樂于奉獻，不謀私利。

3.2 建立有效的監督機制

需要建立有效的監督機制。建立部門管理權限的調整機制，反對部門謀取小團體利益，提高審計在行政監督中的地位，強化公共財政管理制度，從事前防范的角度，完善監督體系，提高監督水平。不僅要有立法監督、行政監督、司法監督等國家政權機關內部的監督，而且要有政黨監督、群眾監督、輿論監督等外部的監督；對利用權力謀取部門和個人利益的部門或個人嚴格依法處理，使其不敢追求部門利益。

3.3 建立公共財政體制

需要建立公共財政體制，完善財政監督機制。明確以國家稅收為主要收入來源，控制直至取消行政收費，廢除“自收自支”與“收支兩條線”，將預算外收入統一納入預算，以國家預算為主要支出形式，行政部門經費來源與開支公開透明，做到完全由國家預算控制。實行決策與執行分離。弱化事前審批，強化事后監督。取消決策與執行機構的行政隸屬關系，中斷部門利益實現鏈條。政府的各種收入必須由財稅部門統一收支管理，從根本上防止部門獨立經濟利益的形成。行政事業性收費和罰沒收入必須全部上繳財政，嚴禁以各種形式返還；行政經費統一由財政納入預算予以保障，并實行國庫集中支付。同時要“清費立稅”，費改稅和規范費同步進行，為此必須要改變目前費擠稅、費大于稅的狀況。對那些具有稅收性質且易于管理的收費項目，要納入稅收軌道統一征收；對那些合理的，必要的收費項目，要改革管理體制、收費辦法和資金管理方式；對于那些不合理、不必要的收費項目，堅決予以取締。

3.4 打破行業壟斷，破除部門利益鏈

對壟斷性行業進行改革，需要政企分開，價格合理化，放寬市場準入，投資主體多元化，領域以外的其他行業國有資本可以進來，非公有制的資本也可以在一定程度上進來。同時，打破壟斷，競爭公平化，這種競爭包括行業內競爭，包括國有、民營、外資三種力量之間的競爭，也包括本行業和外行業的競爭。2012年兩會上，趙振銑建議反壟斷執行機構應當提高級別，保持超脫的獨立性，打破部門利益格局，取得強有力的執行效果，從而建立國內統一大市場。全國政協委員、律師段祺華認為，確立以人民檢察院為執行機構的國家訴訟制，讓檢察官參與各級反壟斷執法機關的工作。在執法過程中，檢察官發現損害國家、社會公共利益的情況，可以報請檢察長批準，代表國家提起民事訴訟。在高級人民法院中設立專門的反壟斷法庭。

4 結束語

由于壟斷力量的長期積累，已筑起了較高的壟斷壁壘，且已經形成了相應的利益體系，原來的計劃經濟體制和政府的干預是導致這種壟斷情況的主要原因。為了使部門利益化問題得到更好的解決，我們需要在解決壟斷行業與政府部門的利益鏈上下功夫，使改革得以順利進行。

參考文獻：

[1]于寧.試論我國公共利益的保障[J].中國行政管理，2007（1）.35．

[2]涂曉芳.政府利益對政府行為的影響[J].中國行政管理，2002（10）.16-18.

[3]沈竹士.反壟斷必須打破部門利益格局——委員熱議壟斷行業改革方向[N].文匯報.2012-03-12.

[4]和軍.部門利益論：中國壟斷行業的證據與理論修正[EB/OL]. http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2008-2-29/101469.html，

2008-02-29.

[5]康曉光.權力的轉移——轉型時期中國權力格局的變遷[M].杭州：浙江人民出版社，1999.173．

[6]馬克思恩格斯選集第4卷[M].北京：人民出版社，1995.246．

作者簡介：

楊黎艷(1982-)，女，河南盧氏人，講師，從事馬克思主義理論與思想政治教育與科研工作。