數字檔案館制度體系的構建

摘要：數字檔案館的制度構建就是要將國家檔案系統內用于約束數字檔案管理的各個層級的制度進行梳理、解讀和分析，研究如何將其融入到數字檔案館的應用系統中以加強貫徹和落實實施，旨在通過網絡計算機架構的應用系統約束人們的行為，強化制度的執行，發揮制度的效用。本文在梳理數字檔案館制度體系構成要素的基礎上，提出數字檔案館制度體系的框架結構，結合北京市數字檔案館的云計算構建模式探討數字檔案館制度體系的構建思路和方法。

關鍵詞：數字檔案館 云計算 制度構建 制度體系

制度是國家法律、法令、政策與規范的具體化，是人們行動的準則和依據。建設數字檔案館，首要的任務不是購買基礎設施、搭建網絡環境和開發應用系統，而是應首先分析業務邏輯和流程規則，梳理制度文件及其條款的內容、結構與關系，明確哪些制度能夠通過支撐業務活動開展的計算機應用系統得以自動地貫徹、執行和實施，哪些制度需要人、機結合共同遵守。本文即從這個角度展開數字檔案館的制度體系構建的分析和探討。

一、數字檔案館制度體系的構成要素

數字檔案館制度體系是指數字檔案館建設和運營過程中需要遵從的國家層面的法律、法令、法規、政策、標準、規范，行業層面的指南、辦法和標準，機構或組織層面的崗位性管理制度，以及面向機構內部工作人員和面向社會公眾或機構使用者即用戶的使用指南和行為規范等的總稱①。社會信息化的快速發展和廣泛應用，催生了網絡環境下制度規范制定和實施的強烈需求，在檔案事業領域，數字檔案館的建設與發展方興未艾，迫切需要一套完整的制度體系給予保障，本文主要從以下四個層面梳理國內數字檔案館相關的各項制度。

1．在國家層面，數字檔案館建設首先需要國家法律、法規和政策的支持，國家層面的制度可以以多種外在形式和類型出現，其規范的內容主要涉及數字檔案館建設與發展的戰略規劃、性質與定位、利益相關方的權益等，對于數字檔案館建設過程中關鍵環節和公共問題如數字檔案的法律效用、集中保存要求和管理職能等也應出臺相關規范②。從執行角度看，國家層面的數字檔案館制度應需要一些強制性的，起戰略指導和引導作用的制度文件。

2．在行業層面，文件和檔案管理領域有關傳統的行業指南和標準規范對于數字檔案館的建設與發展已經很難完全套用，迫切需要新的運行機制、發展規劃和實施指南給予支撐；數字檔案館的建設通常涉及多個傳統檔案實體管理機構及其管理的檔案資源整合與業務協同，需要從行業層面制定相關的基于網絡環境下開展協同工作的指南、要求和服務協議，需要制定一系列的關于數字檔案資源管理的格式、技術和規程等③。行業層面推薦性的標準在執行層面具有靈活性，但還需要確定明確的能夠落地實施的細則與規范。

3．在機構層面，當前機構層面的管理制度更多地關注數字檔案館運作的宏觀性和程序性事務，主要包括數字檔案館整體運作的管理制度、實施指南，引導員工的作業規程、操作規范、績效考核等。從執行角度看，組織機構層面的制度應量體裁衣，具有可行性和可操作性，應貫穿于系統規劃、設計、實施、應用、維護和發展的各個階段④，并能夠嵌入到系統中自動執行。

4．在用戶層面，與傳統檔案館相比，數字檔案館提供的服務平臺和應用系統應面向更廣泛的用戶群體，需要更明確的服務級別、更友好的操作界面，同時需要用戶知曉數字檔案館的操作規則，具備一定的誠信意識和安全責任意識，因此與之相關的交互界面設計、平臺搭建原則、用戶手冊和操作指南等引導性作業規程也是數字檔案館的制度文件的組成部分⑤⑥。

基于上述四個層面的制度文件是數字檔案館制度體系的主體構成要素，自上而下的制度文件從宏觀到微觀、從戰略戰術到作業規程，越來越細化，可操作性越來越強。

二、數字檔案館制度體系的內容框架

數字檔案館制度體系的內容構建應遵循橫向和縱向兩條主線。縱向指的是從國家層面、行業層面、組織機構層面和用戶層面進行制度構建，橫向則是指制度的構建應考慮制度內容即條款在網絡計算機生態環境中的適用性和切合度，如制度在計算機應用系統中的自動化嵌入與實現，需要與應用實現的系統功能要求相結合。

從制度性質角度看，制度可以大致劃分為法律法規、政策指南、標準規范和操作規程四大類，每一類都可能貫穿宏觀、中觀和微觀的內容條款。而從系統實施角度看，數字檔案館制度體系的框架結構可從宏觀、中觀和微觀三個維度來考慮，宏觀層對應國家層面的法律法規、政策和強制性的國家標準，中觀層主要包括行業標準和規范，微觀層對應組織機構層面的具體約束檔案實踐業務的管理制度、行為規范和面向用戶的操作指南和手冊等。

1. 宏觀層——法律法規和政策框架的升級

現有的法律法規除《數字檔案館建設指南》外，大多針對傳統檔案館的檔案信息化工作做出了規定和要求，缺乏數字檔案館的性質、定位和角色地位、職責、權力和義務的明確規定和闡述，使數字檔案館的工作開展缺乏根本的支撐。因此，在法律法規層級，需要對數字檔案館、傳統檔案館、用戶及第三方服務商的權責分配、責任認定等添加相關條款的說明。本文嘗試以數字檔案館建設指南和檔案數字資源安全管理規范性文件方面構建相關急需補充或升級的法規條款，同時也建議在《檔案法》修改時，應明確數字檔案館的作用和意義，這是戰略層面的制度要求，詳見表1。

由于數字檔案館建設涉及多方機構，建設和發展數字檔案館需要有針對性的政策支持，對建立數字檔案館的目的和意義進行明確，爭取各方的支持，同時還應在檔案系統內部貫徹和滲透各項理念、思想、方法和要求等，這是數字檔案建設的觀念基礎，也是未來能夠持續發展的意識保障，至少應包括以下相關內容：

（1）建設數字檔案館的必要性和有效性；

（2）建設數字檔案館的定位，具有傳統檔案館的集中管理和長期保存檔案數字資源目標；

（3）數字檔案館應承擔的職能，如集中管理數字檔案資源，承擔其長期任務，提供開展電子檔案接收、處置和提供利用的服務平臺等；

（4）建設數字檔案館需要的多方支持，就北京市數字檔案館建設而言，應爭取到北京市檔案館、各區縣檔案館、市和區縣兩級立檔單位，以及信息化部門、財政部門等的廣泛支持。

2. 中觀層——數字檔案館標準體系的完善

數字檔案館的標準體系建設主要著眼于數字檔案資源管理信息系統實現的業務環節，針對每個業務環節及其對技術支撐的要求進行持續的完善，這是戰術層面的制度要求。本文在參考馮惠玲、劉越男等編著的《電子文件管理國家戰略》一書中提出的電子文件管理標準體系的基礎上以及電子文件相關的國際標準，以北京市基于云平臺的數字檔案館工程建設為例，構建了包括總體、電子文件形成與捕獲、分類與處置、檢索利用、資源描述、資源管理、平臺管理和技術支撐等相關標準，由于篇幅限制本文省略詳細目錄。

3.微觀層——數字檔案館運營管理制度和用戶行為規范

在具備了法律法規、政策和標準體系后，還需要為數字檔案館的運作管理、實施使用、人員行為規范等制定相應的行為規范和作業規程等管理制度文件，這是操作層面的管理要求。本文提出建議制定的相關管理制度有：數字檔案館組織結構及職責說明，數字檔案館工作流程細則，數字檔案館員工守則，數字檔案館云平臺系統操作手冊，數字檔案館檔案接收要求規范，數字檔案館檔案組織和處置指南，數字檔案館用戶使用規范，限于篇幅這里不詳細列舉其具體內容。

三、數字檔案館制度體系的實施路徑

1.實施思路

基于云平臺的數字檔案館制度體系的實施需要自上而下的指導和循序漸進的貫徹執行，本節對上述構建的制度體系提出了具體的實施思路與方法，即遵循“Plan-Do-Check-Act”的發展原則和過程模式，如下圖3所示。

（1）Plan規劃：規劃與建立。建立制度體系的實施規劃方案，確定管理主體、實施主體、監管主體，確定制度框架和內容結構等。

（2）Do實施：實施與運行。實施和運行數字檔案館制度體系，包括制度編寫、制度論證與評審、制度頒布、制度培訓與宣貫，以及制度的系統化嵌入與自動執行等。

（3）Check檢查：監控與評估。通過對系統中制度條款的執行程度進行檢查和對制度體系運用于實踐工作的效果進行監控和評估，記錄出現的問題和不合理情況。

（4）Act改進：維護與改進。根據制度體系長期運行的效果和評估記錄進行制度的維護與改進，進行適時的修訂與完善，并及時嵌入到計算機系統中進行自動化甚至是智能化的執行與貫徹，持續改進制度的系統化運作體系。

同時，制度的系統化嵌入和自動執行同樣需要遵循PDCA的過程。在規劃階段，分別配備制度實施和系統設計的接口責任人，對制度系統的事務進行溝通，將與檔案管理業務流程相關的制度盡可能細化，與系統設計功能要求進行匹配，提煉出可在嵌入系統的制度條款；實施階段，將制度條款轉化為系統程序，使用戶的操作行為、檔案的格式規范等受到系統的自動約束，系統設計完成后進入試運行階段，發現問題并不斷完善；評估階段，系統的運行和實踐工作需要長期的磨合，在很長一段時間內都需要對系統的運行進行監控和評估，記錄問題并分析問題引發的原因；維護與改進階段，根據系統評估記錄的問題進行完善，持續維護和改進，使制度的系統化執行更加順暢。

2.制度體系的自動化實施

數字檔案館制度體系實施的關鍵是如何將制度落實到計算機應用系統中，通過功能系統組件化使制度規范的相關條款在計算機應用系統中自動執行，發揮效用。以北京市基于云平臺的數字檔案館為例，在系統設計與研發階段就充分了解制度需求，檔案管理業務及其工作流程、平臺構建和標準規范的系統化嵌入等緊密結合，相互匹配，在系統中聯動發揮作用。表2構建了可在系統中嵌入的制度文件及相關要求：

將制度條款嵌入計算機應用系統，是需要將制度條款功能化，即以制度條款描述為系統的功能需求，以特定的計算機程序實現制度內容的系統組件化，使之在滿足一定的條件和規則時自動執行。

四、結論

沒有規矩不成方圓，無論數字檔案館處于規劃、設計、研制、實施、應用、維護還是運行發展的任何階段，制度體系的構建都應是非常重要的，而且是持續的調整、完善和發展的，特別是信息技術快速發展，應用系統運行模式的轉變和管理方式的進化都會帶來體制機制上的變遷，制度體系也應適時地做出相應的調整和完善，應該說，數字檔案館制度構建將是未來檔案學領域研究的一個重要方向，本文僅僅是在研究方向做了初步嘗試，分析了制度體系的構成要素，確定了制度體系的初步框架，分析了制度體系的實施路徑，未來還將結合數字檔案館系統的建設、實施、運行和發展開展更為深入的、可操作的、能夠直接指導具體工程建設的細粒度研究和探討。

＊本文是北京市科技計劃課題《基于異構系統的電子檔案憑證性保障核心技術開發與應用》(項目編號Z111100075011001)。

注釋：

①劉越男.電子文件管理制度的體系框架主題發言.中國人民大學第2屆電子文件管理論文，2011-11-22.

②馮惠玲.劉越男等. 電子文件管理國家戰略[M]. 北京：中國人民大學出版社.2011年

③國家檔案局.數字檔案館建設指南. 2010年6月發布.

④安小米等. 基于ISO15489的文件檔案管理核心標準及相關規范[M]. 北京：中國標準出版社.

⑤ 薛四新.面向服務架構的數字檔案館建設方案研究[J].檔案學研究.2007(4):45-47.

⑥薛四新，張曉.論數字檔案館的共建與共享[J].檔案學研究.2010(2):64-67.

作者單位：清華大學檔案館

中國人民大學信息資源管理學院